Sentenza n. 653/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera AGCOM n. 276/23/CONS, che aveva fissato il contributo per il 2024 nell’aliquota dell’1,4 per mille dei ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico, insieme alla delibera n. 284/23/CONS, alle relative istruzioni e agli atti presupposti. In primo luogo ha dedotto la violazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 1, commi 65 e 66, della l. n. 266/2005, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, falsità del presupposto, insufficienza e illogicità manifesta. Ha contestato l’inclusione nel fabbisogno di costi relativi alla tutela dei consumatori, al supporto ad altre autorità, alla cooperazione internazionale, alle attività non strettamente regolatorie e alle strutture trasversali. Ha sostenuto che l’AGCOM non avesse indicato criteri trasparenti e verificabili per imputare pro quota tali costi alle tre categorie di attività finanziabili, né giustificato il numero di FTE assegnato alle singole funzioni e il costo standard di 250.000 euro per FTE. Ha inoltre censurato il metodo di determinazione del fabbisogno, ritenendo che l’Autorità fosse partita dal budget complessivo e lo avesse allocato al settore TLC, anziché individuare previamente le attività finanziabili e poi quantificarne analiticamente i costi. In ulteriori motivi ha contestato: l’inclusione dei cosiddetti ricavi riversati a operatori wholesale, deducendo una doppia imposizione; l’inclusione dei ricavi da vendita di hardware in bundle, servizi IT, servizi a valore aggiunto e attività estero su estero; gli oneri documentali previsti dalle istruzioni; la mancata preventiva approvazione del rendiconto; e l’insufficiente rettifica del surplus accumulato negli esercizi precedenti.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha ritenuto astrattamente ammissibile che il contributo finanzi costi relativi non soltanto alle strutture direttamente impegnate nella regolazione, ma anche a strutture trasversali, purché le attività concretamente svolte siano funzionalmente riferibili alle tre categorie previste dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972. Tuttavia, la delibera 2024 è stata ritenuta illegittima perché la relazione tecnico-finanziaria non ha fornito una disaggregazione analitica e verificabile dei costi, non ha spiegato il criterio di attribuzione delle FTE alle singole attività CE-1, CE-2 e CE-3 e non ha reso trasparente la quota di imputazione dei costi delle strutture non core. L’Autorità ha inoltre seguito un percorso logico inverso, partendo dal budget complessivo e allocandolo pro quota al settore TLC mediante valori medi e forfettari, anziché partire dalle attività concretamente finanziabili e determinarne i costi. È stata quindi ravvisata una carenza di istruttoria e motivazione, con annullamento degli atti impugnati nei limiti corrispondenti e obbligo di riesercizio del potere conformemente ai criteri indicati dal giudice. Sono stati invece respinti gli altri motivi. L’inclusione dei ricavi riversati non determina doppia imposizione, poiché mancano identità del soggetto passivo e del presupposto: si tratta di ricavi retail dell’operatore e di ricavi wholesale dell’altro operatore, derivanti da prestazioni contrattuali distinte. La base imponibile è normativamente parametrata ai ricavi lordi della voce A1, non al margine o all’utile; dedurre i costi wholesale trasformerebbe il prelievo in un prelievo sui profitti. È stata ritenuta legittima anche l’inclusione dei ricavi da hardware venduto in bundle, VAS e servizi IT accessori, in quanto connessi all’offerta complessiva di comunicazioni elettroniche e soggetti, almeno in parte, ai poteri regolatori e di tutela dell’AGCOM. Per le attività estero su estero non è stata disposta un’esclusione astratta e generalizzata: la verifica del nesso con le funzioni dell’Autorità deve avvenire in concreto. Le istruzioni non prevedono un’indeducibilità assoluta, ma pongono sull’operatore l’onere di documentare i ricavi estranei all’ambito di competenza dell’AGCOM. È stata altresì ritenuta legittima la rendicontazione successiva alla riscossione del contributo, poiché la disciplina europea impone trasparenza e rendicontazione, ma non una rigida coincidenza temporale tra riscossione e approvazione del rendiconto. Infine, non è stato ritenuto necessario utilizzare immediatamente l’intero surplus accumulato: le rettifiche possono essere graduali, purché effettive, proporzionate e coerenti con l’equilibrio finanziario dell’Autorità. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  I diritti amministrativi possono essere imposti esclusivamente per coprire i costi amministrativi sostenuti per le attività normativamente indicate; devono essere assicurati trasparenza, proporzionalità e un equilibrio tra costi e diritti riscossi.

  Il contributo deve finanziare esclusivamente costi riferibili alle tre categorie di attività previste dalla direttiva, con nesso diretto, specifico e dimostrabile; l’Autorità deve individuare le attività, quantificarne analiticamente i costi e rendere trasparenti le eventuali imputazioni pro quota.

• art. 16 d.lgs. n. 259/2003

  Costituisce la disciplina nazionale di riferimento per la determinazione dei contributi dovuti dagli operatori di comunicazioni elettroniche e deve essere interpretato in conformità al diritto dell’Unione.

• art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005

  Parametra il contributo ai ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico e ai ricavi maturati nelle attività oggetto dell’autorizzazione generale o della concessione dei diritti d’uso; il parametro è costituito dai ricavi lordi, non dall’utile o dal margine.

• art. 2425 c.c.

  La voce A1 del conto economico costituisce il riferimento contabile per la determinazione della base imponibile contributiva.

• art. 98-novies decies d.lgs. n. 259/2003

  Le tutele previste per i servizi di connettività si estendono agli elementi del pacchetto, inclusi terminali e apparecchiature, quando venduti congiuntamente; ciò giustifica l’inclusione dei relativi ricavi nella base contributiva.

• art. 67 d.P.R. n. 600/1973

  Il divieto di doppia imposizione richiede la reiterata applicazione della medesima imposta sul medesimo presupposto e nei confronti del medesimo soggetto; non ricorre in presenza di una mera duplicazione economica riferita a soggetti e titoli diversi.

• art. 16, comma 2, direttiva (UE) 2018/1972

  Devono essere apportate le opportune rettifiche.

  La disposizione non impone l’azzeramento immediato e integrale del surplus, ma consente rettifiche graduali, purché effettive, ragionevoli e idonee a mantenere l’equilibrio tra costi sostenuti e diritti riscossi.

• art. 16, comma 4, d.lgs. n. 259/2003

  Prevede il rendiconto dei costi e dei contributi; il rendiconto può essere approvato e pubblicato successivamente alla riscossione, purché sia garantita la trasparenza e siano effettuati gli opportuni conguagli.

Massime di principio

• Nel determinare i diritti amministrativi dovuti dagli operatori di comunicazioni elettroniche, l’autorità nazionale deve partire dall’individuazione analitica delle attività concretamente riconducibili alle categorie finanziabili dal diritto dell’Unione, quantificarne separatamente i costi e solo successivamente determinare il fabbisogno complessivo e l’aliquota contributiva.
• I costi delle strutture trasversali non sono esclusi in ragione della loro collocazione organizzativa, ma possono essere imputati al contributo soltanto nella misura in cui le attività concretamente svolte siano direttamente o indirettamente riferibili alle funzioni finanziabili; l’imputazione deve essere effettuata con criteri pro quota trasparenti, verificabili e adeguatamente motivati.
• È illegittima la determinazione del contributo fondata sull’allocazione forfettaria del budget complessivo dell’autorità mediante un costo medio per unità di personale, quando non siano indicati i criteri che giustificano il numero di risorse assegnate alle singole attività e non sia dimostrato il nesso tra costi imputati e funzioni finanziabili.
• Il parametro dei ricavi lordi risultanti dalla voce A1 del conto economico consente di includere i ricavi derivanti da servizi wholesale acquistati da terzi, da hardware venduto in bundle e da servizi accessori connessi all’offerta di comunicazioni elettroniche; la deduzione dei relativi costi trasformerebbe la base contributiva da ricavi a margine o utile.
• La rendicontazione dei costi e dei diritti riscossi può essere effettuata successivamente alla riscossione e alla chiusura dell’esercizio, purché sia garantita la trasparenza e siano previste opportune rettifiche; il diritto dell’Unione non impone una rigida coincidenza temporale tra riscossione e rendiconto.
• L’obbligo di apportare opportune rettifiche alle eccedenze non impone necessariamente il riassorbimento integrale e immediato del surplus: l’autorità può distribuirne l’utilizzo su più esercizi, purché la scelta sia ragionevole, proporzionata, motivata e orientata al riequilibrio effettivo.

Come è indicizzato