Tribunale, Sentenza T-108/17

Autorizzazione REACH del DEHP e rigetto della richiesta di riesame interno

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da ClientEarth contro la Commissione europea. Oggetto immediato del contenzioso è la lettera con cui la Commissione ha respinto una richiesta di riesame interno, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006, relativa a una decisione di esecuzione che aveva concesso un’autorizzazione REACH per taluni usi del DEHP nel PVC morbido riciclato.

Fatti rilevanti e iter amministrativo

Il DEHP era stato incluso nell’allegato XIV del regolamento REACH per le sue proprietà tossiche per la riproduzione. Nel 2013 tre società di riciclaggio hanno chiesto l’autorizzazione per formulare e utilizzare PVC morbido riciclato contenente DEHP. Nel 2014 i comitati dell’ECHA hanno espresso i loro pareri: il comitato per la valutazione dei rischi ha rilevato che i rischi per i lavoratori non erano adeguatamente controllati ai sensi dell’articolo 60, paragrafo 2, mentre il comitato per l’analisi socioeconomica ha ritenuto che l’autorizzazione potesse essere concessa, pur con lacune nell’analisi. Nel giugno 2016 la Commissione ha concesso l’autorizzazione ai sensi dell’articolo 60, paragrafo 4, imponendo condizioni operative, un limite percentuale del DEHP e un periodo di revisione di quattro anni, oltre a un obbligo di monitoraggio. La Commissione ha poi respinto la richiesta di riesame interno presentata da ClientEarth.

Ricevibilità: limite del sindacato sul ricorso

Il Tribunale ha anzitutto chiarito che il ricorso ex articolo 263 TFUE poteva riguardare soltanto la decisione sul riesame interno, non la decisione di autorizzazione in sé. La domanda di annullamento diretto della decisione di autorizzazione è stata quindi dichiarata manifestamente irricevibile. È stata inoltre esclusa la possibilità di ordinare alla Commissione di revocare l’autorizzazione, poiché l’articolo 266 TFUE non attribuisce al giudice dell’Unione un potere di ingiunzione o di sostituzione all’istituzione.

Primo motivo: nozione di "uso" e requisiti formali della domanda

ClientEarth sosteneva che non vi fosse un vero "uso" del DEHP, ma solo la presenza accidentale della sostanza in un flusso di rifiuti, e che l’autorizzazione avesse in realtà riguardato un intero processo di riciclaggio. Il Tribunale ha respinto la censura come in parte irricevibile, perché non formulata con sufficiente precisione nella richiesta di riesame interno, e in parte infondata. Richiamando l’articolo 3, punto 24, del REACH, il Tribunale ha affermato che il concetto di uso è ampio e include ogni operazione di trasformazione, formulazione, consumo o altra utilizzazione, anche quando la sostanza è contenuta in un preparato. Di conseguenza, l’uso di PVC riciclato contenente DEHP può integrare un uso della sostanza stessa. La Commissione ha quindi potuto considerare il DEHP come sostanza con funzione di plastificante nel materiale riciclato, senza che ciò equivalga ad autorizzare in astratto il riciclaggio di rifiuti. Quanto agli articoli 60, paragrafo 7, 62 e 64, paragrafo 3, il Tribunale ha distinto tra controllo formale della completezza/verificabilità della domanda e valutazione sostanziale dei rischi e delle alternative. Ha escluso che la Commissione fosse tenuta, in questa fase, a riesaminare nel merito la correttezza scientifica della relazione sulla sicurezza chimica o a imporre al comitato per la valutazione dei rischi la procedura invocata dalla ricorrente.

Secondo motivo: valutazione socioeconomica e principio di precauzione

La ricorrente contestava la base socioeconomica dell’autorizzazione, sostenendo che il rischio per i lavoratori non fosse quantificabile e che la Commissione non avesse considerato le proprietà del DEHP come interferente endocrino. Il Tribunale ha ritenuto irricevibili alcune censure perché non formulate in modo sufficientemente chiaro nel riesame interno e, comunque, infondate. Sul piano sostanziale, il Tribunale ha precisato che l’articolo 60, paragrafo 4, consente l’autorizzazione quando i vantaggi socioeconomici prevalgono sui rischi e non esistono alternative idonee. La valutazione non deve essere esclusivamente quantitativa: in presenza di incertezze, il comitato per l’analisi socioeconomica può basarsi anche su un’analisi qualitativa. Quanto alle proprietà di interferente endocrino emerse dopo la domanda, il Tribunale ha ritenuto che, ai fini dell’articolo 60, paragrafo 4, rilevino le proprietà intrinseche incluse nell’allegato XIV, non quelle soltanto presenti nell’elenco delle sostanze candidate. Sul principio di precauzione, il Tribunale ha affermato che esso non impone automaticamente il rigetto dell’autorizzazione: il REACH realizza esso stesso un bilanciamento tra tutela della salute e proporzionalità mediante l’articolo 60, paragrafo 4. Pertanto, il fatto che vi fossero incertezze sui rischi non bastava a impedire l’autorizzazione se le condizioni dell’articolo 60, paragrafo 4, risultavano soddisfatte.

Terzo motivo: analisi delle alternative

ClientEarth sosteneva che le alternative avrebbero dovuto essere valutate rispetto alla sostituzione del DEHP nel processo di produzione e non rispetto al riciclaggio di un flusso di rifiuti. Il Tribunale ha respinto la censura, osservando che la nozione di uso adottata dalla Commissione era corretta e che, in tale cornice, l’analisi delle alternative poteva riguardare il preparato e non necessariamente la sostituzione del singolo processo industriale. Quanto alla valutazione economica delle alternative, il Tribunale ha riconosciuto che il comitato per l’analisi socioeconomica ha valorizzato anche dati di prezzo forniti dalle richiedenti, ma ha ritenuto non dimostrato che ciò equivalga a una presunzione illegittima di attendibilità. Il ricorso non conteneva elementi sufficienti a privare di plausibilità le conclusioni della Commissione sulla mancanza di alternative economicamente e tecnicamente valide.

Quarto motivo: principio di precauzione

La ricorrente invocava la violazione dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, sostenendo che il principio di precauzione imponesse il rigetto dell’autorizzazione o, quantomeno, l’aggiornamento della domanda alla luce delle proprietà di interferente endocrino. Il Tribunale ha respinto il motivo, precisando che il principio di precauzione giustifica misure restrittive ma non impone una misura specifica quando il legislatore ha già predisposto un meccanismo di bilanciamento come quello dell’articolo 60, paragrafo 4, REACH. Ha inoltre osservato che la Commissione aveva spiegato, nella decisione di riesame interno, la propria impostazione: un divieto assoluto fondato sul solo fatto che la sostanza sia un interferente endocrino svuoterebbe di efficacia il sistema di autorizzazione. La mancata considerazione di tale proprietà, comunque non ancora inclusa nell’allegato XIV, non integrava quindi un vizio di diritto nella decisione impugnata.

Esito e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. ClientEarth è stata condannata alle spese della Commissione, mentre l’ECHA, intervenuta a sostegno della Commissione, ha sopportato le proprie spese.

Principi ricavabili

• La nozione di "uso" nel REACH va interpretata ampiamente e può comprendere l’uso di una sostanza contenuta in un preparato o in un materiale riciclato.
• L’esame ex articolo 60, paragrafo 7, e articolo 62 REACH è formale/procedurale; la valutazione sostanziale spetta all’articolo 60, paragrafi 2, 4 e 5.
• Nella procedura socioeconomica, la valutazione delle alternative e dei rischi può essere anche qualitativa, se i dati quantitativi sono incompleti.
• Il principio di precauzione non impone il rigetto automatico dell’autorizzazione quando il regolamento REACH consente un bilanciamento socioeconomico dei rischi.
• In un ricorso avverso il rigetto del riesame interno ai sensi del regolamento n. 1367/2006, il Tribunale non può trasformare il giudizio in un annullamento diretto dell’atto di autorizzazione né esaminare argomenti non sollevati con sufficiente precisione nella fase amministrativa.