Tribunale, Sentenza T-5/17

Annullamento delle misure restrittive contro Ammar Sharif e validità del criterio degli "imprenditori di spicco che operano in Siria"

La pronuncia riguarda un ricorso diretto proposto dinanzi al Tribunale ai sensi dell’articolo 263 TFUE contro vari atti del Consiglio relativi alle misure restrittive dell’Unione nei confronti della Siria. Il ricorrente è un imprenditore siriano, Ammar Sharif, iscritto negli elenchi delle persone soggette a congelamento dei capitali e restrizioni di ingresso nell’Unione.

Fatti e contesto normativo delle sanzioni Siria

Il Tribunale ricostruisce l’evoluzione del regime sanzionatorio dell’Unione contro la Siria, avviato nel 2011 con la decisione 2011/273/PESC e con il regolamento n. 442/2011, poi sostituiti e aggiornati dalla decisione 2011/782/PESC, dal regolamento n. 36/2012 e infine dalla decisione 2013/255/PESC. Nel 2015, con la decisione 2015/1836 e il regolamento 2015/1828, il Consiglio ha introdotto un nuovo criterio di inserimento riferito agli "imprenditori di spicco che operano in Siria", ritenendo che, nel contesto del forte controllo del regime siriano sull’economia, tale categoria fosse normalmente associata al regime e in grado di sostenerlo.

Atti impugnati e iscrizione del ricorrente negli elenchi

Il nome del ricorrente è stato inserito, con la decisione di esecuzione (PESC) 2016/1897 e il regolamento di esecuzione (UE) 2016/1893, tra i soggetti destinatari delle misure restrittive. I motivi addotti dal Consiglio erano che si trattava di un "imprenditore siriano di spicco che opera in Siria", attivo nei settori bancario, assicurativo e ricettivo, socio fondatore di Byblos Bank Syria, principale azionista di Unlimited Hospitality Ltd e membro del consiglio di amministrazione di società assicurative. Il ricorso è stato poi adattato per includere anche la decisione (PESC) 2017/917 e il regolamento di esecuzione (UE) 2017/907, nonché la decisione (PESC) 2018/778 e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/774.

Motivi dedotti dal ricorrente

Il ricorrente ha invocato, in sintesi:

• un errore di diritto e un errore manifesto di valutazione quanto alla sua iscrizione;
• la violazione dei diritti della difesa, del diritto a una buona amministrazione e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva;
• la violazione del diritto di proprietà, del principio di proporzionalità, della libertà d’impresa e del diritto alla reputazione;
• in subordine, un’eccezione di illegittimità ex articolo 277 TFUE contro il criterio normativo di designazione degli "imprenditori di spicco che operano in Siria", ritenuto troppo ampio e sproporzionato.

Ragionamento del Tribunale sull’eccezione di illegittimità

Il Tribunale concentra gran parte dell’analisi sul quarto motivo, relativo all’eccezione di illegittimità. Ricorda che il principio di proporzionalità impone che gli atti dell’Unione non eccedano quanto necessario e che, in presenza di più misure idonee, si scelga la meno restrittiva. Richiama inoltre la possibilità per il legislatore dell’Unione di fondare la propria azione su presunzioni, purché esse restino ragionevoli, proporzionate e confutabili, con rispetto dei diritti della difesa.

Il Tribunale rileva che il Consiglio, alla luce del contesto siriano, ha ritenuto che una cerchia ristretta di imprenditori di spicco potesse mantenere il proprio status solo grazie a una stretta associazione con il regime e che il congelamento dei loro capitali potesse impedire loro di fornire sostegno materiale o finanziario al regime, aumentando così la pressione su quest’ultimo. Da ciò deriva una presunzione relativa di associazione al regime siriano, non una presunzione assoluta.

Proporzionalità e confutabilità della presunzione

Il Tribunale considera il criterio contestato necessario e adeguato rispetto agli obiettivi delle misure restrittive, cioè porre fine alla repressione contro la popolazione civile siriana o ridurla. Sottolinea che, se le misure non colpissero gli imprenditori di spicco, la loro efficacia potrebbe essere compromessa, poiché tale categoria costituisce un sostegno economico rilevante per il regime.

Quanto alla proporzionalità in senso stretto, il Tribunale osserva che i diritti fondamentali non sono assoluti e che le conseguenze negative delle sanzioni possono essere giustificate da obiettivi di interesse generale molto rilevanti. La presunzione è ritenuta ragionevole, dato il contesto del regime autoritario siriano e il rapporto di interdipendenza tra ambiente imprenditoriale e potere politico, e soprattutto è confutabile: le persone interessate possono dimostrare di non essere, o di non essere più, associate al regime, di non esercitarvi influenza o di non presentare rischio di elusione.

Diritti della difesa e possibilità di presentare prova contraria

Il Tribunale rileva che il Consiglio aveva comunicato al ricorrente, con lettera del 19 dicembre 2016, gli elementi di prova e la proposta di iscrizione ricevuta da uno Stato membro. Il ricorrente aveva quindi avuto la possibilità di formulare osservazioni e di fornire elementi idonei a confutare la presunzione. In assenza di documenti o prove contrari, il Tribunale conclude che i diritti della difesa sono stati rispettati.

Esito sul ricorso e spese

Respinta l’eccezione di illegittimità, il Tribunale non ravvisa ragioni per annullare gli atti impugnati nella parte in cui riguardano Ammar Sharif. Il ricorso è quindi integralmente respinto. Il ricorrente è condannato a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio, mentre la Commissione, intervenuta a sostegno del Consiglio, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che, in materia di sanzioni mirate, il Consiglio può adottare criteri generali di designazione fondati su presunzioni economico-politiche, purché:

• la presunzione sia sorretta da elementi di contesto ragionevoli;
• sia proporzionata agli obiettivi di politica estera perseguiti;
• sia confutabile dal soggetto interessato mediante prova contraria;
• siano garantiti i diritti della difesa tramite comunicazione dei motivi e possibilità di osservazioni.

In tale quadro, il criterio degli "imprenditori di spicco che operano in Siria" viene ritenuto compatibile con il diritto dell’Unione e non manifestamente sproporzionato.