Sentenza n. 5997/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale di riesame delle domande di condono edilizio presentate nel 1986 e nel 1995 per un opificio industriale collocato a distanza inferiore a 200 metri dal cimitero comunale, nonché l’ordinanza di demolizione dell’intero manufatto. Ha sostenuto che la fascia di rispetto cimiteriale fosse stata ridotta a 50 metri dalla delibera consiliare del 1979 e, successivamente, dall’art. 92, comma 2, delle NTA del PUC approvato nel 2019. Ha dedotto violazione dell’art. 92 delle NTA, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e insufficiente motivazione dell’ordinanza di demolizione. In particolare, ha invocato la sopravvenuta disciplina urbanistica, l’impossibilità di ampliare il cimitero verso l’area dell’opificio per la presenza del Torrente Oscuro e del rischio idrogeologico, la preesistenza di insediamenti nella fascia di rispetto, gli atti amministrativi precedentemente rilasciati e il decorso del tempo quale fonte di affidamento. Ha inoltre sostenuto che le autorizzazioni sanitarie e ambientali, compresa l’AIA, fossero incompatibili con la demolizione. In appello ha chiesto anche il rinvio dell’udienza in ragione della sopravvenuta legge n. 199/2025 e dell’avvio comunale di un nuovo procedimento per la riduzione della fascia di rispetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto preliminarmente la richiesta di rinvio, affermando che la legittimità degli atti deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al momento della loro emanazione e che la sopravvenienza normativa non può incidere retroattivamente sul thema decidendum. Ha tuttavia precisato che il Comune, ove il nuovo procedimento si concluda favorevolmente, potrà riesercitare il potere, anche in autotutela, adeguando il precedente assetto al nuovo quadro normativo. Nel merito, ha confermato il rigetto del primo motivo: l’art. 338 del testo unico delle leggi sanitarie stabiliva, per il periodo rilevante, il divieto di costruire nuovi edifici entro 200 metri dal perimetro cimiteriale, configurando un vincolo di inedificabilità assoluta. Poiché l’opificio era collocato entro tale fascia, esso non poteva beneficiare del condono ai sensi dell’art. 33, comma 1, lett. d), della l. n. 47/1985 e dell’art. 39 della l. n. 724/1994. La delibera consiliare del 1979 non aveva perfezionato i propri effetti, poiché mancava il necessario decreto prefettizio previsto dalla disciplina allora vigente; il successivo richiamo nella NTA del PUC non poteva attribuirle efficacia retroattiva né sanare la situazione esistente al momento delle domande di condono. L’art. 92 delle NTA non consentiva una riduzione generalizzata della fascia a 50 metri, ma rinviava alle condizioni stabilite dalla normativa primaria, condizioni non ricorrenti nel caso concreto. Una diversa interpretazione avrebbe comportato il contrasto della norma urbanistica con il vincolo legale di inedificabilità e la sua disapplicazione. Sono state ritenute irrilevanti o infondate le censure relative al richiamo alla precedente sentenza passata in giudicato sulla collocazione dell’opificio nella fascia di rispetto e alla pretesa impossibilità di ampliare il cimitero verso est: tali argomentazioni erano congetturali, non provate e non idonee a sostituire le determinazioni dell’amministrazione. Quanto all’ordinanza di demolizione, il motivo sul difetto di motivazione è stato respinto. L’opera era abusiva e priva di titolo, ricadeva in una fascia di inedificabilità assoluta e non risultava assistita da un affidamento tutelabile, anche considerando la pendenza delle domande di condono. È stato applicato il principio dell’Adunanza plenaria n. 9/2017, secondo cui l’ordinanza di demolizione, anche se adottata a distanza di tempo, non deve motivare su specifiche ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità violata. Le autorizzazioni sanitarie e ambientali riguardavano l’esercizio dell’attività e non costituivano titoli edilizi, né fondavano la legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile; non vi era quindi contraddizione con il diniego di sanatoria e l’ordine di demolizione. L’appello è stato definitivamente rigettato. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità della fattispecie e la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  La sopravvenienza normativa invocata dalla parte non integra, nel caso concreto, un presupposto eccezionale sufficiente a rinviare la trattazione, poiché la legittimità degli atti deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al momento della loro emanazione.

• art. 338 R.D. 1265/1934

  i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge

  La disposizione configura, per il periodo rilevante, un vincolo legale di inedificabilità assoluta entro la fascia di 200 metri, derogabile soltanto nei casi e alle condizioni previsti dalla legge.

• art. 33, comma 1, lett. d), l. 47/1985

  L’immobile ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale, soggetto a vincolo di inedificabilità assoluta, è escluso dalla possibilità di beneficiare del condono edilizio.

• art. 39 l. 724/1994

  La disposizione richiama il Titolo IV della l. n. 47/1985; ne consegue l’applicazione dell’esclusione dal condono per gli interventi ricadenti nel vincolo cimiteriale assoluto.

• art. 28 l. 166/2002

  La riduzione della fascia di rispetto cimiteriale è ammessa solo in presenza delle specifiche condizioni previste dalla legge, tra cui la costruzione o l’ampliamento dei cimiteri, l’esecuzione di opere pubbliche o di interventi urbanistici; non è una facoltà generale riferibile a qualsiasi intervento edilizio privato.

• art. 92, commi 1 e 2, NTA del PUC del Comune di Sant’Antonio Abate

  La norma urbanistica non riduce in via generale e automatica la fascia di rispetto a 50 metri, ma rinvia alla disciplina primaria e alle condizioni da essa previste; non può quindi incidere retroattivamente sulla legittimità di opere realizzate o condonate quando vigeva la fascia di 200 metri.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel testo è richiamato quale disposizione relativa alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento delle istanze di sanatoria, senza che il giudice enunci uno specifico principio ulteriore sulla sua applicazione.

• art. 29-quater, comma 11, d.lgs. 152/2006

  L’autorizzazione integrata ambientale riguarda gli aspetti ambientali e sanitari dell’esercizio dell’attività e non costituisce titolo edilizio né fonda la legittimità urbanistica dell’immobile.

• Adunanza plenaria n. 9/2017

  il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino.

  L’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo e mai assistito da titolo è atto vincolato e non richiede una motivazione specifica su ulteriori ragioni di interesse pubblico, neppure se adottata tardivamente.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base della disciplina vigente al momento della sua emanazione; una modifica normativa sopravvenuta non impone il rinvio del giudizio né consente di valutare retroattivamente la legittimità dell’atto, ferma la possibilità per l’amministrazione di riesercitare il potere secondo il nuovo quadro normativo.
• Il vincolo di rispetto cimiteriale previsto dall’art. 338 R.D. 1265/1934 costituisce, nel regime normativo applicabile, un vincolo legale di inedificabilità assoluta entro 200 metri, salvo le deroghe tassativamente previste dalla legge.
• Una disposizione delle NTA che richiami la possibilità di ridurre la fascia di rispetto cimiteriale non autorizza una riduzione generalizzata per gli interventi edilizi privati quando rinvia alla normativa primaria e alle condizioni da essa stabilite; un’interpretazione estensiva incompatibile con la legge deve essere disapplicata.
• Le sopravvenute norme urbanistiche non possono attribuire efficacia retroattiva a una riduzione della fascia di rispetto né rendere condonabile un’opera che, al momento della realizzazione e della domanda di condono, ricadeva in un vincolo legale di inedificabilità assoluta.
• L’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo e mai assistito da titolo è un atto vincolato e non richiede, anche se adottata tardivamente, una motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità violata; il mero decorso del tempo e la mancata repressione non radicano un legittimo affidamento.
• Le autorizzazioni sanitarie o ambientali relative all’esercizio di un’attività non costituiscono titoli edilizi e non possono fondare la legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile nel quale l’attività viene svolta.

Come è indicizzato