Sentenza n. 5593/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, subentrata nella concessione mineraria del sito e gestore dell'area pozzo, aveva comunicato il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione per alcuni parametri nei terreni e nelle acque sotterranee e aveva trasmesso un piano di caratterizzazione. Dopo l'approvazione del piano con prescrizioni, aveva dichiarato di non voler eseguire spontaneamente le attività richieste, qualificandosi come proprietario o gestore incolpevole. La Regione le aveva quindi ingiunto di adottare misure di prevenzione ai sensi dell'art. 245 d.lgs. 152/2006. In primo grado la società aveva dedotto: violazione degli artt. 240 e 245 d.lgs. 152/2006; erronea qualificazione degli interventi come misure di prevenzione, anziché come messa in sicurezza d'emergenza; violazione del principio chi inquina paga; imposizione di obblighi ripristinatori a un soggetto non responsabile; difetto di istruttoria e motivazione; contraddittorietà dell'azione amministrativa; assenza di una minaccia imminente e attuale; insufficienza del mero superamento delle CSC, risalente nel tempo, a dimostrare un rischio di aggravamento; genericità e indeterminatezza dell'ordine. In appello ha riproposto tali censure, aggiungendo che gli accertamenti tecnici avrebbero escluso una falda significativa, un effettivo flusso idrico sotterraneo e una concreta possibilità di migrazione degli inquinanti, mentre la Regione aveva imposto le misure prima di acquisire i pareri tecnici richiesti ad ARPAB e all'Azienda sanitaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando il provvedimento regionale. Ha distinto gli obblighi del responsabile della contaminazione da quelli del proprietario o gestore incolpevole. A quest'ultimo possono essere imposte soltanto misure di prevenzione in senso stretto: interventi immediati, minimali e concretamente esigibili, diretti a fronteggiare una minaccia imminente di danno non ancora verificatosi. Non possono invece essere imposti interventi strutturali, complessi, onerosi o protratti nel tempo, diretti a contenere o mitigare una contaminazione già prodotta, poiché tali interventi hanno natura sostanzialmente ripristinatoria e di messa in sicurezza e gravano sul responsabile dell'inquinamento. La qualificazione dell'intervento dipende dalla sua concreta funzione tecnico-operativa e non dal nomen iuris utilizzato dall'amministrazione. Nel caso concreto, piezometri, sistemi di emungimento, trattamenti delle acque contaminate e opere di confinamento idraulico erano interventi complessi e onerosi, tipici della messa in sicurezza. Il provvedimento era inoltre viziato da carenza istruttoria e motivazionale: non specificava adeguatamente le misure, il loro impatto tecnico ed economico e le ragioni della loro esigibilità verso un soggetto non responsabile; si limitava a richiamare il superamento delle CSC senza confrontarsi con gli elementi tecnici relativi alla natura argillosa dei terreni, all'assenza di una falda significativa, alla mancanza di una direzione di deflusso accertabile e alla natura episodica degli accumuli idrici. La Regione aveva inoltre imposto le misure mentre chiedeva contestualmente ulteriori pareri tecnici sulla loro necessità, evidenziando un quadro istruttorio non definito e una contraddittorietà procedimentale. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. 152/2006

  misure di prevenzione come interventi immediati finalizzati a contrastare una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente

  Le misure di prevenzione sono caratterizzate dalla finalità preventiva, dall'immediatezza e dalla necessità di fronteggiare una minaccia imminente; non comprendono interventi strutturali o ripristinatori relativi a una contaminazione già verificatasi.

• art. 240, comma 1, lett. m), d.lgs. 152/2006

  messa in sicurezza d’emergenza quale insieme di interventi atti a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione

  La messa in sicurezza d'emergenza presuppone una contaminazione già prodotta e costituisce una misura contenitiva e mitigatrice, normalmente riferibile al responsabile dell'inquinamento.

• art. 242, comma 1, d.lgs. 152/2006

  al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione

  Il responsabile dell'inquinamento è tenuto ad attivarsi anche in relazione a contaminazioni storiche suscettibili di aggravamento; la disposizione contribuisce a distinguere gli obblighi del responsabile da quelli del proprietario o gestore incolpevole.

• art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006

  il proprietario o il gestore che rilevi un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione, o il pericolo concreto e attuale del loro superamento, deve adottare misure di prevenzione e darne comunicazione alle autorità competenti

  Il proprietario o gestore non responsabile è soggetto a una responsabilità da posizione, fondata sulla relazione con il bene e sulla concreta possibilità di impedire il verificarsi del danno, ma l'obbligo resta circoscritto a misure preventive, minimali, immediate e proporzionate.

• art. 304 d.lgs. 152/2006

  quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l’operatore interessato adotta, entro ventiquattro ore e a proprie spese, le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza

  La necessità di interventi entro ventiquattro ore conferma il carattere immediato ed emergenziale delle misure preventive; opere articolate e incompatibili con tale termine non possono essere imposte come semplici misure di prevenzione al soggetto incolpevole.

Massime di principio

• Al proprietario o gestore incolpevole di un sito contaminato possono essere imposte, ai sensi dell'art. 245 d.lgs. 152/2006, esclusivamente misure di prevenzione in senso stretto: interventi immediati, minimali e proporzionati, diretti a evitare una minaccia imminente di danno non ancora verificatosi.
• La qualificazione di un intervento ambientale come misura di prevenzione o come messa in sicurezza d'emergenza dipende dalla sua concreta funzione tecnico-operativa e non dal nomen iuris utilizzato nel provvedimento amministrativo.
• Quando la contaminazione si è già verificata e gli interventi sono diretti a contenere o mitigare la diffusione degli inquinanti, mediante opere strutturali, complesse, onerose o protratte nel tempo, si tratta di attività sostanzialmente ripristinatorie o di messa in sicurezza, imponibili esclusivamente al responsabile dell'inquinamento.
• Il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione, considerato isolatamente e senza un'adeguata verifica dell'attualità e dell'imminenza del rischio, non è sufficiente a giustificare l'imposizione di interventi gravosi al proprietario o gestore non responsabile.
• Il provvedimento che impone misure ambientali al soggetto incolpevole deve individuare con sufficiente precisione le attività richieste, valutarne l'impatto tecnico ed economico e motivare la loro concreta esigibilità e proporzionalità; l'amministrazione non può imporre misure mentre dichiara ancora necessario acquisire gli elementi tecnici essenziali sulla loro necessità.
• L'obbligo di attivazione del proprietario o gestore incolpevole costituisce una responsabilità da posizione, fondata sulla relazione con il bene e sulla possibilità concreta di impedire il danno, ma non può trasformarsi in responsabilità oggettiva o in un obbligo indiretto di bonifica e ripristino.

Come è indicizzato