Sentenza n. 4890/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Regione Lazio aveva indetto una procedura aperta per la stipula di convenzioni quadro relative ai servizi di pulizia e sanificazione per le amministrazioni del territorio regionale. Il consorzio appellante, primo classificato nel lotto relativo alle sedi di Roma Capitale, era stato sottoposto a verifica di anomalia ed escluso perché l'offerta non era stata ritenuta sostenibile e congrua. L'amministrazione aveva contestato, tra l'altro, lo scomputo delle 96 ore annue di festività dal calcolo del costo della manodopera, l'utilizzo ritenuto eccessivo del lavoro supplementare rispetto alla clausola sociale e la scarsa resilienza dell'offerta rispetto a possibili variazioni delle superfici e delle quantità di servizio nell'ambito dell'accordo quadro. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo illegittimo l'incremento delle ore effettivamente lavorate mediante inclusione delle festività, incompatibile con la clausola sociale il ricorso massivo al lavoro supplementare e non manifestamente irragionevole la valutazione sulla scarsa sostenibilità dell'offerta. In appello il consorzio ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 110 e 41 del d.lgs. 36/2023, la violazione dell'art. 17 del disciplinare, erroneità, travisamento, illogicità, carenza istruttoria e motivazionale. Con il primo motivo ha sostenuto che, poiché il servizio non veniva svolto durante le festività, fosse corretto eliminare dal calcolo i costi di sostituzione e aggiungere le relative ore al divisore del costo medio orario. Con il secondo motivo ha contestato la valutazione di incompatibilità tra il ricorso al lavoro supplementare e la clausola sociale, rilevando che il lavoro supplementare sarebbe una modalità ordinaria di organizzazione, necessaria anche per le prestazioni a chiamata. Con il terzo motivo ha contestato la valutazione di scarsa resilienza dell'offerta, sostenendo che essa fosse stata costruita sugli scenari e sulle superfici individuati dalla lex specialis e che la natura di accordo quadro comportasse necessariamente aleatorietà delle quantità. L'appellante ha inoltre riproposto la domanda risarcitoria. La seconda classificata ha proposto appello incidentale, riproponendo ulteriori ragioni di incongruità dell'offerta del consorzio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello principale e ha confermato la sentenza del TAR e la legittimità dell'esclusione. Quanto al primo motivo, ha chiarito che il costo medio orario effettivo della manodopera deve essere calcolato dividendo la retribuzione lorda annua per le ore effettivamente lavorate, escludendo dal divisore le ore di festività, che sono ore retribuite ma non effettivamente lavorate. La circostanza che il servizio non venga eseguito nei giorni festivi incide eventualmente sul numero complessivo delle ore di servizio e sui costi assoluti della prestazione, ma non consente di ridurre il costo medio orario mediante l'inclusione delle festività nel divisore. I costi di sostituzione non possono essere confusi con il costo delle festività e l'appellante non ha dimostrato specifici risparmi effettivi. È stata inoltre esclusa la carenza di motivazione, poiché il provvedimento richiamava i verbali e chiariva l'errore metodologico contestato. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha riconosciuto che il lavoro supplementare è in astratto compatibile con l'organizzazione dell'appalto, ma soltanto se contenuto entro una percentuale limitata. Nel caso concreto, le ore supplementari rappresentavano una quota significativa del totale, con rapporti particolarmente elevati per alcune attività, e la valutazione di incompatibilità con l'obbligo di assorbimento del personale previsto dalla clausola sociale non era manifestamente irragionevole né erronea. La natura a chiamata di alcune prestazioni non rendeva irrilevante il ricorso al lavoro supplementare. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha ritenuto non manifestamente illogica la valutazione tecnica della stazione appaltante secondo cui l'offerta era economicamente sbilanciata sull'Area 1, caratterizzata da una resa particolarmente elevata e determinante per la formazione dell'utile, risultando quindi vulnerabile anche a minime variazioni della domanda. La previsione delle superfici nella lex specialis non impediva all'amministrazione di valutare le performance offerte e il grado di dipendenza economica dell'offerta da una determinata area. Neppure la natura di accordo quadro escludeva il potere della stazione appaltante di verificare la sostenibilità dell'offerta sulla base di scenari ragionevoli e non manifestamente illogici. La domanda risarcitoria è stata respinta in via assorbente per mancanza di illiceità della condotta amministrativa. L'appello incidentale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendosi consolidata l'esclusione dell'impresa appellante principale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia consente alla stazione appaltante di valutare la sostenibilità e congruità dell'offerta, compresi il costo della manodopera e l'effettiva affidabilità economica dell'organizzazione proposta.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  È richiamato tra i parametri normativi dedotti in appello, in relazione alla corretta determinazione del costo della manodopera.

• art. 17 del disciplinare di gara

  Definiva il monte ore del servizio, pari a 250 giorni annui per quattro anni, rilevante per determinare le ore complessive di esecuzione e i relativi costi.

• art. 9 del disciplinare di gara

  Prevedeva la clausola sociale relativa all'assorbimento del personale già impiegato nella commessa, elemento considerato nella valutazione della sostenibilità del ricorso al lavoro supplementare.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati nell'epigrafe processuale; l'art. 120 c.p.a. individua il rito applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, il costo medio orario effettivo della manodopera deve essere calcolato dividendo la retribuzione lorda annua per le ore effettivamente lavorate; le ore di festività, pur essendo retribuite, non possono essere incluse nel divisore come ore effettive di lavoro.
• La mancata prestazione del servizio nei giorni festivi può incidere sul numero complessivo delle ore offerte e sui costi assoluti dell'appalto, ma non modifica il costo medio orario effettivo della manodopera né consente di abbatterlo mediante l'aggiunta delle festività al divisore.
• Il costo delle festività retribuite e i costi di sostituzione costituiscono componenti distinte: l'eventuale mancata necessità di sostituzione può rilevare solo se dimostrata con elementi specifici, ma non autorizza a eliminare dal costo medio la componente retributiva delle festività.
• Il lavoro supplementare è astrattamente compatibile con l'esecuzione di un appalto pubblico, ma il suo ricorso deve rimanere contenuto entro una percentuale limitata; un utilizzo quantitativamente elevato, valutato anche in rapporto alla clausola sociale e alla necessità di riassorbire il personale, può giustificare il giudizio di incongruità dell'offerta.
• Nella verifica di anomalia la stazione appaltante può valutare la resilienza dell'offerta rispetto a variazioni ragionevolmente prevedibili della domanda anche nell'ambito di un accordo quadro. La previsione delle superfici o degli scenari nella lex specialis non impedisce di esaminare il grado di dipendenza economica dell'offerta dalle singole aree e la sua vulnerabilità a variazioni della domanda.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione di anomalia dell'offerta resta circoscritto ai casi di manifesta irragionevolezza, illogicità, errore o travisamento; non può sostituire la valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante con una diversa ricostruzione meramente opinabile.

Come è indicizzato