Sentenza n. 1743/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento conclusivo con cui il Comune ha negato, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base nel sito individuato dall’operatore, nonché gli atti presupposti, inclusi il Programma Comunale degli Impianti 2025 e le determinazioni negative delle conferenze di servizi. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 43 e seguenti del d.lgs. n. 259/2003, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001 e della legge regionale Toscana n. 49/2011, sostenendo che la mancata inclusione del sito nel programma comunale non potesse giustificare automaticamente il diniego, poiché ciò avrebbe trasformato le aree preferenziali in un divieto generalizzato di installazione nel restante territorio comunale. Ha inoltre invocato la disciplina regionale che consente l’autorizzazione di impianti non inseriti nel programma in presenza di motivate ragioni di urgenza e indifferibilità connesse alla funzionalità della rete. Con il secondo motivo ha contestato l’erroneità dei presupposti fattuali, il difetto di istruttoria e di motivazione, evidenziando che l’area preferenziale n. 12 non era equivalente al sito proposto: quest’ultimo sarebbe stato più baricentrico rispetto alla geometria della rete, più idoneo a garantire la copertura delle aree interessate e non ridondante rispetto agli impianti esistenti. Con il terzo motivo ha dedotto l’illegittimità del richiamo all’art. 105 della l.r. Toscana n. 65/2014, sostenendo che i limiti previsti per le aree non pianificate riguardassero gli interventi edilizi propriamente detti e non le infrastrutture di telecomunicazione, qualificate dalla legge come opere di pubblica utilità e assimilate alle opere di urbanizzazione primaria.

La decisione

Il TAR ha accolto integralmente il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Quanto al primo motivo, ha rilevato che, alla luce dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001 e degli artt. 9, 10 e 11 della l.r. Toscana n. 49/2011, come modificata dalla l.r. n. 11/2024, il programma comunale distingue tra aree non idonee, nelle quali l’installazione non è consentita, e aree preferibili, nelle quali la localizzazione è soltanto privilegiata. La mancata inclusione di un sito tra quelli preferibili non consente quindi, da sola, di negare l’autorizzazione né di ricavare dal programma un divieto generalizzato per tutte le altre aree del territorio comunale. In tale situazione il Comune deve verificare concretamente le ragioni di urgenza e indifferibilità connesse alla funzionalità della rete e il rispetto dei criteri localizzativi. Il diniego era invece fondato esclusivamente sulla non conformità al programma e sulla necessità di utilizzare l’area preferenziale n. 12. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto che l’Amministrazione non avesse adeguatamente valutato le osservazioni e la documentazione tecnica dell’operatore. La relazione tecnica comunale aveva riconosciuto che il sito proposto garantiva una copertura di maggiore qualità, risultava più baricentrico e offriva prestazioni superiori, specialmente per i sistemi 5G 700 MHz e LTE 2600 MHz, mentre l’area preferenziale assicurava una copertura complessivamente inferiore. Le due localizzazioni erano sostanzialmente equivalenti solo quanto all’impatto elettromagnetico, per il quale ARPAT aveva comunque espresso parere favorevole sul progetto dell’operatore. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto che l’art. 105 della l.r. Toscana n. 65/2014 limitasse soltanto gli interventi edilizi propriamente detti nelle aree non pianificate, ossia quelli riconducibili alla creazione di superficie o volumetria e alle categorie edilizie indicate dalla norma. Le infrastrutture di telecomunicazione sono invece opere di pubblica utilità, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e, in linea generale, compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche. Il fatto che rientrino nella nuova costruzione e siano soggette ad autorizzazione edilizia non comporta l’automatica applicazione dei limiti dell’art. 105. L’autorizzazione prevista dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 integra inoltre gli assensi necessari, ai sensi del relativo comma 8. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  I comuni possono adottare un regolamento ... con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia.

  La disciplina comunale può regolare il corretto insediamento e minimizzare l’esposizione ai campi elettromagnetici, ma non può introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione delle stazioni radio base.

• artt. 43 e ss. d.lgs. 259/2003

  Costituiscono il quadro normativo statale per l’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica e per il relativo titolo autorizzatorio.

• art. 44, comma 8, d.lgs. 259/2003

  La determinazione positiva della conferenza sostituisce ad ogni effetto tutti i provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, necessari per l’installazione delle infrastrutture.

  La determinazione positiva della conferenza di servizi sostituisce gli atti di assenso necessari, compresa l’autorizzazione edilizia per l’infrastruttura di telecomunicazione.

• art. 9 l.r. Toscana 49/2011

  Il programma comunale degli impianti definisce la localizzazione delle infrastrutture tenendo conto dei criteri localizzativi, delle esigenze di copertura del servizio e della minimizzazione dell’esposizione elettromagnetica.

• art. 10, comma 4, l.r. Toscana 49/2011

  Il comune ... può rilasciare il titolo abilitativo per impianti non inseriti nel programma comunale degli impianti soltanto in caso di motivate ragioni di urgenza e indifferibilità rispetto alle esigenze di funzionalità della rete.

  La mancata inclusione nel programma non comporta un divieto assoluto: l’autorizzazione al di fuori dei siti programmati è possibile quando siano concretamente accertate ragioni motivate di urgenza e indifferibilità legate alla funzionalità della rete.

• art. 11, commi 1 e 2-bis, l.r. Toscana 49/2011

  Il comune può individuare aree: a) preferibili per l’installazione; b) non idonee, dove non è consentita l’installazione nel rispetto del d.lgs. 259/2003.

  Le aree preferibili costituiscono localizzazioni privilegiate ma non obbligatorie; solo le aree qualificate come non idonee comportano il divieto di installazione. Per i siti non ricadenti in nessuna delle due categorie occorre una valutazione concreta.

• art. 105, comma 2, l.r. Toscana 65/2014

  Nelle aree non pianificate ... sono consentiti esclusivamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo senza mutamento delle destinazioni d’uso o aumento del numero delle unità immobiliari.

  I limiti della norma riguardano gli interventi edilizi propriamente detti e non impediscono, per ciò solo, la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazione qualificate come opere di pubblica utilità.

• art. 3, comma 1, lett. e.2) ed e.4), d.P.R. 380/2001

  Le infrastrutture di telecomunicazione rientrano nella categoria della nuova costruzione, ma tale qualificazione non determina automaticamente l’applicazione dei limiti previsti dall’art. 105 della l.r. Toscana n. 65/2014.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  La realizzazione delle infrastrutture può richiedere un titolo edilizio, esigenza assorbita nell’autorizzazione prevista dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi nella motivazione della sentenza.

Massime di principio

• La mancata inclusione di un sito nel programma comunale degli impianti di telecomunicazione non legittima, di per sé, il diniego dell’autorizzazione, poiché il programma non può trasformarsi in un divieto generalizzato di installazione nelle aree non indicate come preferibili.
• La qualificazione di un’area come preferibile attribuisce una priorità localizzativa, ma non impone all’operatore di utilizzare necessariamente tale area e non equivale alla qualificazione dell’area alternativa come non idonea. Solo quest’ultima comporta il divieto di installazione, nei limiti della disciplina applicabile.
• Quando il sito proposto non è classificato né come non idoneo né come preferibile, l’amministrazione deve svolgere una valutazione concreta sulle ragioni di urgenza e indifferibilità connesse alla funzionalità della rete e sul rispetto dei criteri localizzativi; non può limitarsi a richiamare la difformità dal programma comunale.
• Il diniego di una stazione radio base è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione quando l’amministrazione non considera puntualmente le osservazioni tecniche dell’operatore sull’inidoneità del sito preferenziale e la propria relazione tecnica riconosce che il sito proposto assicura una copertura di maggiore qualità, senza individuare un apprezzabile vantaggio alternativo sotto il profilo dell’impatto elettromagnetico.
• I limiti agli interventi nelle aree non pianificate previsti dalla legislazione urbanistica regionale per manutenzione, restauro e risanamento conservativo riguardano gli interventi edilizi propriamente detti e non impediscono automaticamente la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazione, qualificate come opere di pubblica utilità e assimilate alle opere di urbanizzazione primaria.
• Le infrastrutture di telecomunicazione sono in linea generale compatibili con le destinazioni urbanistiche del territorio; il loro assoggettamento alla categoria della nuova costruzione e alla necessità di un titolo autorizzatorio non comporta, di per sé, l’applicazione dei limiti previsti per gli edifici o per gli ordinari interventi edilizi.

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