Corte di giustizia, Sentenza C-171/17

Inadempimento dell’Ungheria nel sistema nazionale di pagamento mobile

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria. Oggetto del contendere è la disciplina nazionale che ha introdotto un sistema centralizzato e obbligatorio di pagamento mobile, affidandone l’esercizio in esclusiva a un operatore pubblico controllato dallo Stato.

Fatti e procedimento

La Commissione ha contestato alla normativa ungherese, in particolare alla legge n. CC del 2011 e al decreto del governo n. 356/2012, di avere creato un monopolio nazionale nel settore dei pagamenti mobili. Secondo la Commissione, tale assetto violava l’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), e l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE e, in subordine, gli articoli 49 e 56 TFUE.

Il sistema riguardava vari servizi, tra cui il parcheggio pubblico, l’accesso a strade pubbliche dietro pagamento di tariffa o pedaggio, il trasporto pubblico di persone e altri servizi forniti da organismi pubblici. L’esercizio del sistema nazionale di pagamento mobile era attribuito a un organismo nazionale interamente controllato dallo Stato.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2006/123/CE, in particolare:

• l’articolo 1, paragrafi 2 e 3, relativo alla mancata applicazione alla liberalizzazione dei SIEG e all’abolizione dei monopoli di servizi;
• l’articolo 2, paragrafo 2, lettere a) e i), che esclude i servizi non economici di interesse generale e le attività connesse all’esercizio di pubblici poteri;
• l’articolo 4, punto 7, sulla nozione di "requisito";
• l’articolo 15, paragrafi 1-4, relativo ai requisiti da valutare per la libertà di stabilimento;
• l’articolo 16, paragrafo 1, sulla libera prestazione dei servizi;
• l’articolo 17, punto 1, che limita l’applicabilità dell’articolo 16 ai SIEG forniti in un altro Stato membro.

Sono inoltre richiamati gli articoli 49, 56 e 106, paragrafo 2, TFUE, nonché l’articolo 37 TFUE e il protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale.

Questioni giuridiche esaminate

La Corte ha dovuto stabilire, in sintesi:

• se la direttiva 2006/123/CE fosse applicabile a una normativa che istituisce un nuovo monopolio di servizi;
• se il servizio di pagamento mobile potesse essere qualificato come SIEG;
• se il monopolio costituisse un requisito vietato dall’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva;
• se, in ogni caso, la disciplina fosse incompatibile con l’articolo 56 TFUE sulla libera prestazione dei servizi.

Ambito di applicazione della direttiva servizi

La Corte respinge l’argomento dell’Ungheria secondo cui la direttiva non sarebbe applicabile perché non riguarderebbe i SIEG e i monopoli di servizi. Secondo la Corte, l’articolo 1, paragrafi 2 e 3, della direttiva mira a escludere i SIEG riservati e i monopoli già esistenti al momento dell’entrata in vigore della direttiva, non i monopoli istituiti successivamente.

La Corte osserva inoltre che il servizio controverso non rientra tra i servizi non economici di interesse generale né tra le attività connesse all’esercizio di pubblici poteri. Ne segue che la direttiva 2006/123 si applica.

Qualificazione del servizio come SIEG

La Corte riconosce che gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale nel definire i servizi di interesse economico generale, margine che può essere censurato dalla Commissione solo in caso di errore manifesto. Richiama anche il considerando 70 della direttiva, secondo cui può essere qualificato come SIEG un servizio affidato con una specifica missione di interesse pubblico.

Nel caso concreto, la Commissione non ha dimostrato un errore manifesto dell’Ungheria nel qualificare il servizio di pagamento mobile come SIEG. Il solo fatto che il servizio fosse già offerto da operatori privati non esclude la qualificazione, soprattutto se il mercato presentava carenze di copertura, uniformità e interconnessione. La Corte accetta quindi, ai fini del ragionamento, che il servizio possa essere considerato SIEG.

Violazione dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123/CE

La Corte qualifica il sistema nazionale di pagamento mobile come un "requisito" ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva, poiché riserva l’accesso all’attività a un prestatore particolare mediante un monopolio legale.

Quanto all’articolo 15, paragrafo 3, la Corte rileva che non è soddisfatta la condizione di proporzionalità, perché esistono misure meno restrittive per raggiungere gli obiettivi dichiarati. In particolare, lo stesso governo ungherese ha ammesso l’esistenza di alternative meno intrusive, come un sistema di concessioni aperto alla concorrenza.

La Corte precisa che l’articolo 15, paragrafo 4, relativo ai SIEG, non esclude automaticamente l’applicazione dell’articolo 15, ma consente deroghe solo se la misura è necessaria per l’adempimento della missione di interesse pubblico. Nel caso di specie, l’Ungheria non ha spiegato perché fosse necessario proprio un monopolio esclusivo per svolgere la missione affidata al sistema. Per questo motivo, la censura della Commissione è accolta.

Violazione dell’articolo 56 TFUE

La Corte considera anche la censura subordinata relativa alla libera prestazione dei servizi. Ribadisce che una normativa che sottopone un’attività economica a un’esclusiva a favore di un solo operatore costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi.

Tale restrizione non può essere giustificata se è sproporzionata. Poiché sono emerse misure meno restrittive idonee a perseguire gli stessi obiettivi, la Corte ritiene la disciplina ungherese incompatibile con l’articolo 56 TFUE. Vengono respinti anche gli argomenti fondati sull’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e sull’articolo 37 TFUE.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’Ungheria, avendo introdotto e mantenuto in vigore il sistema nazionale di pagamento mobile disciplinato dalla legge n. CC del 2011 e dal decreto del governo n. 356/2012, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123/CE e dall’articolo 56 TFUE. Il ricorso è respinto per il resto e le spese sono compensate.

Principi pratici per gli operatori

La sentenza conferma che:

• un monopolio pubblico istituito dopo l’entrata in vigore della direttiva servizi non sfugge automaticamente al suo controllo;
• la qualifica di SIEG non sottrae di per sé la misura alla disciplina UE;
• uno Stato membro deve dimostrare concretamente che il monopolio esclusivo è necessario per la missione di interesse generale;
• la presenza di misure meno restrittive è sufficiente a far cadere la giustificazione basata su necessità e proporzionalità.