Corte di giustizia, Sentenza C-293/17

Programma olandese di gestione dei depositi di azoto e tutela dei siti Natura 2000

La pronuncia, resa in due cause riunite su rinvio pregiudiziale del Raad van State, riguarda la compatibilità con l’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE di un sistema nazionale olandese di gestione dei depositi di azoto (PAS), applicato ad attività agricole nelle zone Natura 2000. Il caso è centrato sulla possibilità di fondare autorizzazioni o esenzioni dall’autorizzazione individuale su una valutazione globale effettuata a monte.

Fatti e contesto normativo nazionale

Il sistema olandese prevedeva un programma pluriennale per ridurre i depositi di azoto e, parallelamente, consentire lo sviluppo di attività economiche mediante un margine di crescita economica. La normativa distingueva tra attività sotto una soglia molto bassa, attività sopra soglia ma sotto un limite massimo soggette a mera notifica, e attività oltre il limite soggette ad autorizzazione.

Nel contesto agricolo, le controversie riguardavano in particolare:

• il pascolo del bestiame;
• l’applicazione di fertilizzanti al terreno.

Le autorità provinciali avevano rilasciato autorizzazioni o respinto contestazioni facendo riferimento all’opportuna valutazione elaborata per il PAS nel suo complesso.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama principalmente:

• la direttiva 92/43/CEE, in particolare l’articolo 6, paragrafi 1, 2, 3 e 4;
• il decimo considerando della direttiva habitat;
• l’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2011/92/UE, richiamato per il confronto sulla nozione di "progetto".

Prima questione: nozione di "progetto" per pascolo e concimazione

La Corte afferma che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat consente di qualificare come "progetto" anche attività come il pascolo del bestiame e l’applicazione di fertilizzanti al terreno, se possono avere incidenze significative su un sito Natura 2000.

La nozione di progetto della direttiva habitat è autonoma e non coincide necessariamente con quella più restrittiva della direttiva VIA, che richiede normalmente un intervento fisico sull’ambiente naturale. La Corte osserva inoltre che l’applicazione di fertilizzanti può alterare il suolo e che il pascolo può, in certe circostanze, inserirsi in un’operazione unica rilevante ai fini della direttiva.

Seconda questione: attività periodiche preesistenti e unico progetto

Per l’applicazione di fertilizzanti al terreno, la Corte precisa che un’attività periodica autorizzata prima dell’applicabilità della direttiva può essere considerata un unico e solo progetto se costituisce un’operazione unica, caratterizzata da un obiettivo comune, continuità e identità quanto a luoghi e modalità di esecuzione.

Se però manca tale continuità o identità, l’attività periodica può integrare nuovi progetti, per i quali può essere necessaria una nuova valutazione. La circostanza che i depositi complessivi non siano aumentati nel tempo non è di per sé decisiva. La Corte aggiunge che, anche per un progetto preesistente, resta applicabile l’articolo 6, paragrafo 2, che impone di evitare degrado e perturbazioni significative.

Valutazione programmatica a monte e autorizzazioni individuali

In relazione al PAS e alle autorizzazioni individuali, la Corte ammette in linea di principio un approccio programmatico nazionale basato su una valutazione globale a monte e su soglie o limiti, ma solo a condizioni molto rigorose.

La valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3:

• deve essere completa, precisa e definitiva;
• deve dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico sugli effetti sul sito;
• deve consentire al giudice nazionale di verificare l’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito.

L’uso di strumenti come il software Aerius e di una valutazione globale può essere compatibile con la direttiva solo se tale esame scientifico è effettivamente idoneo a escludere rischi significativi per ciascun sito interessato.

Esenzioni generali per soglia o per categoria

La Corte distingue tra una valutazione programmatica rigorosa e una esenzione generale dall’autorizzazione. Una normativa che esenta determinate categorie di progetti dalla necessità di autorizzazione individuale può essere compatibile con l’articolo 6, paragrafo 3, soltanto se circostanze oggettive consentono di escludere con certezza ogni possibilità di incidenza significativa, da sola o cumulata, sui siti Natura 2000.

Nel caso di pascolo e concimazione, il fatto che siano stati considerati in media innocui non basta, perché gli effetti dipendono anche da intensità, localizzazione e combinazione con altre fonti di azoto. In assenza di tale certezza, l’esenzione generale è incompatibile con la direttiva.

Misure di conservazione, prevenzione, risanamento e riduzione autonoma

La Corte affronta poi il tema delle misure considerate nel PAS. Stabilisce che nell’opportuna valutazione non possono essere presi in considerazione benefici futuri di misure di conservazione, prevenzione, misure specifiche del programma o riduzioni autonome dei depositi di azoto se tali benefici non sono certi al momento della valutazione.

La Corte ribadisce la distinzione tra:

• misure che evitano o riducono direttamente gli effetti pregiudizievoli del piano o progetto e possono rientrare nella valutazione;
• misure compensative, rilevanti solo eventualmente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4.

Se i benefici non sono certi, la valutazione non soddisfa i requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3.

Articolo 6, paragrafo 2: obblighi preventivi e sanzionatori

Quanto all’articolo 6, paragrafo 2, la Corte ritiene sufficiente una normativa nazionale che preveda monitoraggio, controllo, misure preventive e correttive, nonché sanzioni fino alla chiusura dell’azienda, perché tale sistema non si limita ad azioni reattive ma consente di prevenire il verificarsi di rischi per i siti protetti.

Dispositivo e principi ricavabili

La Corte conclude che:

• pascolo e concimazione possono essere "progetti" ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3;
• attività periodiche preesistenti possono costituire un unico progetto solo in presenza di continuità e identità;
• un approccio programmatico con valutazione a monte e soglie è possibile solo se scientificamente solido e idoneo a escludere ogni dubbio ragionevole;
• non è consentito esentare in modo generale categorie di attività senza una prova certa dell’assenza di incidenza significativa;
• le misure del PAS non possono essere contabilizzate se i loro effetti positivi non sono già certi al momento della valutazione;
• il sistema nazionale di monitoraggio e sanzioni è, invece, compatibile con l’articolo 6, paragrafo 2.