Tribunale, Sentenza T-745/20

Responsabilità extracontrattuale per il divieto di plastica oxo-degradabile nella direttiva 2019/904

La causa concerne un ricorso ex articolo 268 TFUE con cui due società del gruppo Symphony chiedevano il risarcimento dei danni asseritamente subiti per effetto dell’articolo 5 e del considerando 15 della direttiva (UE) 2019/904. La questione centrale era se il divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo-degradabile si applicasse illegittimamente anche alla plastica che le ricorrenti qualificavano come oxo-biodegradabile, contenente l’additivo d2w.

Parti e oggetto del procedimento

Le ricorrenti erano Symphony Environmental Technologies plc e Symphony Environmental Ltd. I convenuti erano Parlamento europeo, Consiglio dell’Unione europea e Commissione europea. Le ricorrenti chiedevano di dichiarare la responsabilità extracontrattuale delle tre istituzioni per l’adozione della direttiva 2019/904, nonché il risarcimento del danno e, in subordine, un ordine di quantificazione del danno.

Contesto fattuale e normativo

Le ricorrenti producono e commercializzano prodotti plastici speciali e una mescola madre, commercializzata con il marchio d2w, che contiene un additivo pro-ossidante. Esse sostenevano che tale additivo favorisse la frammentazione della plastica e la successiva biodegradazione. La direttiva 2019/904, adottata il 5 giugno 2019, vieta l’immissione sul mercato dei prodotti di plastica monouso elencati nell’allegato e dei prodotti di plastica oxo-degradabile. Il considerando 15 afferma che tali prodotti non si biodegradano correttamente, contribuiscono all’inquinamento da microplastiche, non sono compostabili, incidono negativamente sul riciclaggio e non presentano vantaggi ambientali comprovati.

Ricevibilità e domanda di omissis

La Commissione eccepiva l’irricevibilità del ricorso nei propri confronti. Il Tribunale ha respinto tale tesi: anche se l’atto finale è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio, la responsabilità dell’Unione può derivare anche da condotte della Commissione che abbiano contribuito al danno, come l’accettazione dell’emendamento parlamentare, la richiesta di chiusura della procedura REACH presso l’ECHA e la gestione della valutazione scientifica. Il Tribunale ha inoltre respinto le domande di omissione di dati, rilevando che i dati sensibili non erano riportati nella sentenza oppure erano già pubblici.

Quadro giuridico della responsabilità extracontrattuale

Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede cumulativamente: una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, un danno effettivo e un nesso causale diretto. Se manca uno solo di questi elementi, il ricorso va respinto senza esaminare gli altri. Nel caso di specie, il Tribunale si concentra sul primo requisito.

Primo motivo: violazione del regolamento REACH

Le ricorrenti sostenevano che il divieto fosse stato adottato eludendo la procedura di restrizione prevista agli articoli da 68 a 73 del regolamento REACH, allora pendente presso l’ECHA. Il Tribunale ha respinto il motivo: la direttiva 2019/904 è stata adottata come atto legislativo autonomo, sulla base dell’articolo 192, paragrafo 1, TFUE e mediante procedura legislativa ordinaria. Il regolamento REACH non imponeva di attendere la procedura ECHA, né poteva limitare il potere di iniziativa della Commissione o il potere legislativo del Parlamento e del Consiglio. Inoltre, gli articoli invocati del REACH non conferiscono, in quanto tali, un diritto soggettivo stricto sensu a essere ascoltati nel senso richiesto dalle ricorrenti.

Secondo motivo: accordo interistituzionale "Legiferare meglio"

Le ricorrenti denunciavano la mancata valutazione d’impatto specifica sulla plastica con additivo pro-ossidante, ritenendo violati i punti 12 e 14-16 dell’accordo interistituzionale. Il Tribunale ha osservato che tali disposizioni non impongono un obbligo fermo di adottare o integrare una valutazione d’impatto per ogni modifica sostanziale: il Parlamento e il Consiglio possono farlo solo se lo ritengono opportuno e necessario; la Commissione "può" integrare la propria valutazione. Ne deriva l’assenza di violazione e, comunque, l’assenza di una norma che conferisca diritti ai singoli.

Terzo motivo: proporzionalità, articolo 191 TFUE ed errori manifesti di valutazione

Il Tribunale ha applicato il principio di precauzione e il limitato sindacato giurisdizionale sugli atti legislativi in materia ambientale. Ha ritenuto che le istituzioni disponessero, al momento dell’adozione della direttiva, di una base scientifica sufficientemente ampia e affidabile, ricavata in particolare dallo studio Eunomia, dalla relazione della Commissione del 16 gennaio 2018, dalla dichiarazione della Ellen MacArthur Foundation, dallo studio De Wilde e dallo studio dell’Università di Loughborough.

Il Tribunale ha esaminato quattro profili del considerando 15:

• la mancata corretta biodegradazione;
• la non compostabilità;
• l’impatto negativo sul riciclaggio;
• l’assenza di vantaggi ambientali comprovati.

Per ciascun profilo ha concluso che la valutazione scientifica era la più completa possibile e che le istituzioni non avevano commesso errori manifesti. Ha inoltre respinto le prove offerte dalle ricorrenti, molte delle quali erano successive alla direttiva, provenivano da soggetti interessati o non erano sufficientemente affidabili. Quanto alle misure alternative proposte dalle ricorrenti, il Tribunale ha ritenuto che non fossero idonee o che comunque rientrasse nella discrezionalità del legislatore preferire il divieto ad altre soluzioni meno incisive.

Quarto motivo: parità di trattamento

Le ricorrenti sostenevano che la direttiva trattasse in modo diverso la plastica contenente additivi pro-ossidanti rispetto alla plastica convenzionale e rispetto ai prodotti convenzionali non vietati, nonché rispetto alla plastica commercializzata come compostabile. Il Tribunale ha escluso la comparabilità delle situazioni: i prodotti contenenti additivi pro-ossidanti presentano, secondo la valutazione scientifica disponibile, rischi specifici per biodegradazione, compostaggio e riciclaggio; inoltre la direttiva mira a prevenire e ridurre l’incidenza di prodotti determinati, non di ogni prodotto plastico. Anche il diverso trattamento rispetto ai prodotti compostabili è stato ritenuto giustificato, poiché si tratta di categorie non comparabili alla luce dell’oggetto e delle finalità della direttiva.

Quinto motivo: libertà d’impresa, proprietà, stabilimento e buona amministrazione

Il Tribunale ha ritenuto che il divieto incida sulla libertà d’impresa delle ricorrenti, ma in modo legittimo: la misura è prevista dalla legge, non colpisce il nucleo essenziale della libertà d’impresa e persegue un obiettivo di interesse generale di elevato rango, cioè la tutela dell’ambiente e della salute umana. Quanto al diritto di proprietà, il Tribunale ha ricordato che non esiste un diritto di proprietà su una quota di mercato e che la tutela della proprietà intellettuale non è assoluta; in ogni caso la limitazione sarebbe giustificata e proporzionata. L’articolo 49 TFUE non risultava violato, perché le ricorrenti non avevano spiegato in che modo il divieto ostacolasse la libertà di stabilimento.

Quanto al diritto a una buona amministrazione dell’articolo 41 della Carta, il Tribunale ha affermato che esso non riguarda il processo di elaborazione di un atto legislativo come la direttiva 2019/904. Anche questo motivo è stato respinto.

Decisione finale

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Di conseguenza, non essendo stata dimostrata alcuna violazione sufficientemente qualificata di una norma UE preordinata a conferire diritti ai singoli, non è stato necessario esaminare il danno o il nesso di causalità. Le ricorrenti sono state condannate alle spese.

Principi rilevanti per la pratica

La sentenza conferma che, in materia ambientale, il legislatore dell’Unione gode di un ampio margine discrezionale e che il sindacato del giudice è limitato all’errore manifesto, allo sviamento di potere e al superamento evidente dei limiti della discrezionalità. Ribadisce inoltre che l’accordo interistituzionale "Legiferare meglio" non crea, di regola, diritti azionabili dai singoli in un’azione risarcitoria, e che il diritto a una buona amministrazione non si estende al procedimento legislativo. Per gli operatori economici, la pronuncia evidenzia l’elevata soglia probatoria richiesta per ottenere il risarcimento da atti legislativi ambientali dell’Unione.