Corte di giustizia, Sentenza C-715/17

Inadempimento di Polonia, Ungheria e Repubblica ceca in materia di ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale

Si tratta di tre ricorsi per inadempimento promossi dalla Commissione europea ex articolo 258 TFUE contro la Repubblica di Polonia, l’Ungheria e la Repubblica ceca. La controversia riguarda l’attuazione delle decisioni (UE) 2015/1523 e 2015/1601, adottate per fronteggiare l’emergenza migratoria mediante misure temporanee di ricollocazione dall’Italia e dalla Grecia.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama, sul piano internazionale, la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati, in particolare l’articolo 1, sezione F. Sul piano del diritto dell’Unione rilevano soprattutto la direttiva 2011/95/UE, in particolare gli articoli 12 e 17 sulle clausole di esclusione, nonché le decisioni 2015/1523 e 2015/1601, che disciplinano la procedura di ricollocazione.

L’articolo 5, paragrafo 2, di entrambe le decisioni impone agli Stati membri di indicare, a intervalli regolari e almeno ogni tre mesi, il numero di richiedenti che sono in grado di ricollocare rapidamente. I paragrafi da 4 a 11 dello stesso articolo regolano la procedura successiva di approvazione, trasferimento, controlli di sicurezza, identificazione e registrazione, inclusi i richiami a Eurodac e al regolamento (UE) n. 603/2013.

Fatti e svolgimento del procedimento precontenzioso

La Repubblica di Polonia aveva inizialmente indicato 100 richiedenti ricollocabili, ma poi non ha più assunto impegni né effettuato ricollocazioni. L’Ungheria non aveva mai indicato disponibilità a partecipare alla ricollocazione ai sensi della decisione 2015/1601. La Repubblica ceca aveva formulato due offerte iniziali, poi non aveva più assunto impegni dopo il 13 maggio 2016 e aveva solo parzialmente eseguito le ricollocazioni.

Dopo lettere di messa in mora, pareri motivati e ulteriori comunicazioni e relazioni sullo stato di avanzamento, la Commissione ha adito la Corte nel dicembre 2017. Le tre cause sono state riunite ai fini della sentenza.

Eccezioni di irricevibilità

Gli Stati membri convenuti sostenevano, anzitutto, che i ricorsi fossero irricevibili perché, al momento dell’azione, le decisioni erano già scadute e non sarebbe più stato possibile porre rimedio all’inadempimento. La Corte respinge questa tesi: ai fini dell’articolo 258 TFUE l’inadempimento va valutato alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, e l’avvenuta scadenza successiva dell’atto non priva la Commissione del potere di chiedere una declaratoria di inadempimento.

La Corte respinge anche le eccezioni fondate sulla parità di trattamento, ricordando che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nella scelta degli Stati membri contro cui agire, del momento e dei motivi da dedurre. Parimenti, respinge l’eccezione ungherese relativa ai diritti della difesa nel procedimento precontenzioso, ritenendo ragionevoli i termini di quattro settimane alla luce dell’urgenza e del fatto che lo Stato era già pienamente a conoscenza della posizione della Commissione. Infine, nella causa ceca, la Corte ritiene che l’imprecisione delle conclusioni dell’atto di ricorso non impedisse di comprendere l’esatto periodo di inadempimento contestato.

Esistenza degli inadempimenti

Nel merito, la Corte constata che la Commissione ha dimostrato gli inadempimenti: alla scadenza del termine dei pareri motivati, i tre Stati membri non avevano rispettato l’obbligo di indicare regolarmente il numero di richiedenti ricollocabili né, conseguentemente, gli obblighi successivi di ricollocazione effettiva. Le relazioni mensili della Commissione sullo stato di attuazione confermavano la persistente insufficienza degli impegni e delle ricollocazioni.

Inapplicabilità della giustificazione fondata sull’articolo 72 TFUE

Polonia e Ungheria invocavano l’articolo 72 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, sostenendo che la sicurezza interna e l’ordine pubblico consentissero di sospendere o non applicare le decisioni di ricollocazione. La Corte respinge la difesa: l’articolo 72 TFUE è una deroga da interpretare restrittivamente e non autorizza uno Stato membro a disapplicare unilateralmente atti vincolanti del diritto dell’Unione tramite un richiamo generico alla sicurezza nazionale.

La Corte osserva inoltre che le stesse decisioni 2015/1523 e 2015/1601 contenevano già meccanismi specifici di salvaguardia: gli Stati membri potevano rifiutare l’approvazione o la ricollocazione solo in presenza di fondati motivi legati a sicurezza nazionale, ordine pubblico o alle clausole di esclusione degli articoli 12 e 17 della direttiva 2011/95/UE. Tali verifiche richiedevano però una valutazione individuale caso per caso, e non giustificavano una sospensione generalizzata degli obblighi di cooperazione e ricollocazione.

Difesa della Repubblica ceca basata sul presunto malfunzionamento del meccanismo

La Repubblica ceca sosteneva che il meccanismo di ricollocazione fosse inefficace e malfunzionante nella pratica, anche per mancanza di cooperazione delle autorità greche e italiane e per insufficienze nei controlli di sicurezza. La Corte respinge anche questa argomentazione: difficoltà pratiche o ritardi iniziali non autorizzano uno Stato membro a sottrarsi unilateralmente a obblighi vincolanti di diritto dell’Unione. La Corte rileva inoltre che il meccanismo era stato progressivamente adattato, anche mediante controlli supplementari e assistenza di Europol, e che altri Stati membri avevano continuato a partecipare alla ricollocazione.

Decisione e spese

La Corte dichiara dunque che la Repubblica di Polonia, l’Ungheria e la Repubblica ceca sono venute meno agli obblighi loro imposti dalle decisioni 2015/1523 e/o 2015/1601 nei periodi indicati nel dispositivo. Condanna ciascuno Stato membro soccombente a sopportare, oltre alle proprie, le spese della Commissione nella rispettiva causa; gli intervenienti sopportano le proprie spese.

Principio affermato

In materia di misure temporanee di ricollocazione adottate ai sensi dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, gli Stati membri non possono sospendere in via generale l’esecuzione degli obblighi di cooperazione e ricollocazione invocando l’articolo 72 TFUE o un presunto malfunzionamento del sistema: la deroga per ordine pubblico e sicurezza interna opera solo nei limiti specificamente previsti e sulla base di valutazioni individuali e concrete, non di rifiuti generalizzati. Inoltre, la scadenza successiva del periodo di applicazione dell’atto non rende irricevibile il ricorso per inadempimento se l’inadempimento persisteva alla scadenza del termine del parere motivato.