Corte di giustizia, Sentenza C-457/18

Ricorso per inadempimento tra Slovenia e Croazia sulla frontiera comune e sulla sentenza arbitrale

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 259 TFUE proposto dalla Repubblica di Slovenia contro la Repubblica di Croazia. La controversia nasce dal mancato riconoscimento, da parte croata, della sentenza arbitrale del 29 giugno 2017 che ha delimitato la frontiera terrestre e marittima tra i due Stati membri.

Fatti e procedimento principale

Le due Repubbliche avevano tentato per anni di risolvere la disputa di confine con negoziati bilaterali, poi sostituiti dalla convenzione di arbitrato firmata a Stoccolma il 4 novembre 2009. La convenzione istituiva un tribunale arbitrale incaricato di fissare il confine, il collegamento della Slovenia all’alto mare e il regime di utilizzazione degli spazi marittimi pertinenti; la sua sentenza sarebbe stata vincolante e le parti avrebbero dovuto adottare tutte le misure necessarie per attuarla entro sei mesi.

Dopo un incidente procedurale nella procedura arbitrale, la Croazia ha contestato la validità della prosecuzione dell’arbitrato e ha dichiarato di porre fine alla convenzione di arbitrato ai sensi degli articoli 60 e 65 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Il tribunale arbitrale, con sentenza parziale del 30 giugno 2016, ha ritenuto che la convenzione restasse in vigore; successivamente, il 29 giugno 2017, ha emesso la sentenza arbitrale definitiva.

Nel 2018 la Slovenia ha avviato la procedura ex articolo 259 TFUE, lamentando che il rifiuto croato di dare esecuzione alla sentenza arbitrale impedisse l’attuazione del diritto dell’Unione nel territorio sloveno e violasse varie norme del diritto primario e derivato dell’Unione.

Censure formulate dalla Slovenia

La Slovenia chiedeva di accertare violazioni della Croazia in relazione:

• all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, per pregiudizio alla leale cooperazione e all’attuazione uniforme del diritto dell’Unione;
• all’articolo 2 TUE, quale espressione dello Stato di diritto;
• all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 1380/2013 e all’allegato I, in materia di accesso reciproco alle acque costiere;
• al regolamento n. 1224/2009 e al regolamento di esecuzione n. 404/2011, in materia di controllo e ispezione della pesca;
• agli articoli 4, 13 e 17 del codice frontiere Schengen;
• all’articolo 2, paragrafo 4, e all’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2014/89/UE sulla pianificazione dello spazio marittimo.

La tesi di fondo era che, non rispettando la frontiera fissata dalla sentenza arbitrale, la Croazia impedisse alla Slovenia di esercitare i diritti connessi al suo territorio e alle sue acque, nonché di applicare correttamente il diritto dell’Unione.

Domanda di stralcio del documento interno della Commissione

Nel corso del procedimento la Croazia ha chiesto lo stralcio dal fascicolo di un documento di lavoro interno della Commissione, contenente un parere del servizio giuridico, allegato dalla Slovenia alla sua risposta sull’irricevibilità. La Corte ha accolto la domanda.

La Corte rileva che si trattava di un parere giuridico interno, mai divulgato dalla Commissione né prodotto su sua autorizzazione o per ordine della Corte. La sua permanenza nel fascicolo avrebbe potuto ledere l’interesse pubblico a che le istituzioni possano ottenere pareri giuridici indipendenti, franchi e completi. La circostanza che il documento fosse stato reperito online da un articolo di stampa non mutava la natura di divulgazione non autorizzata.

Questione di competenza della Corte

La Croazia ha eccepito l’incompetenza della Corte sostenendo che il vero oggetto della controversia era la validità e gli effetti della convenzione di arbitrato e della sentenza arbitrale, ossia una questione di diritto internazionale estranea alla competenza dell’Unione.

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui non è competente, in un ricorso per inadempimento, a pronunciarsi sull’interpretazione di un accordo internazionale concluso tra Stati membri e non rientrante nei settori di competenza dell’Unione, né sugli obblighi che ne derivano, quando le violazioni del diritto dell’Unione dedotte siano accessorie rispetto a quella pretesa violazione di diritto internazionale.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva che tutte le censure della Slovenia presuppongono che la frontiera tra Croazia e Slovenia sia quella fissata dalla sentenza arbitrale. Le violazioni del TUE e del diritto derivato sarebbero dunque conseguenza del rifiuto croato di eseguire la sentenza arbitrale e di rispettare la convenzione di arbitrato.

Tuttavia, la convenzione di arbitrato è un accordo internazionale bilaterale disciplinato dal diritto internazionale, concluso in un ambito che non rientra nelle competenze dell’Unione, e l’Unione non ne è parte. Il fatto che l’Atto di adesione della Croazia e il regolamento n. 1380/2013 facciano riferimento, in modo neutro, alla piena attuazione del lodo arbitrale non significa che l’Unione abbia incorporato nel proprio diritto gli obblighi internazionali assunti dalle due parti.

Ne consegue che la Corte non può, nel quadro dell’articolo 259 TFUE, applicare direttamente la frontiera fissata dalla sentenza arbitrale per verificare la sussistenza delle asserite violazioni del diritto dell’Unione, poiché ciò equivarrebbe a pronunciarsi su una controversia di confine riservata agli Stati membri secondo il diritto internazionale. La Corte ricorda infatti che la determinazione dell’ampiezza e dei limiti del territorio nazionale spetta agli Stati membri in conformità al diritto internazionale pubblico.

Decisione e conseguenze

La Corte dichiara quindi la propria incompetenza a statuire sul ricorso per inadempimento della Slovenia. Condanna inoltre la Slovenia alle spese.

Al tempo stesso, la Corte precisa che tale conclusione lascia impregiudicato l’obbligo di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE: gli Stati membri restano tenuti a cercare lealmente una soluzione giuridica definitiva conforme al diritto internazionale, idonea a garantire l’effettiva applicazione del diritto dell’Unione nelle zone interessate; se del caso, la controversia potrebbe essere sottoposta alla Corte mediante compromesso ai sensi dell’articolo 273 TFUE.

Principi affermati

• Un ricorso ex articolo 259 TFUE non può essere utilizzato per ottenere, in via indiretta, una pronuncia della Corte su una controversia di confine internazionale tra Stati membri.
• Quando le violazioni del diritto dell’Unione dedotte sono accessorie rispetto alla pretesa violazione di un accordo internazionale bilaterale estraneo alle competenze dell’Unione, la Corte è incompetente.
• I riferimenti contenuti nel diritto derivato a una sentenza arbitrale non incorporano automaticamente nel diritto dell’Unione gli obblighi internazionali relativi alla delimitazione della frontiera.
• I documenti interni contenenti pareri giuridici della Commissione, non divulgati né autorizzati alla produzione, possono essere stralciati dal fascicolo per tutelare la riservatezza della consulenza legale istituzionale.