Sentenza n. 7681/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva considerato le violazioni degli obblighi previsti dalla convenzione urbanistica del 30 ottobre 2006 come mutamento della destinazione d’uso, anziché come inadempimenti convenzionali da far valere con gli strumenti civilistici. Hanno denunciato carenza istruttoria e dedotto che gli obblighi di comunicazione, la fideiussione e le contestazioni relative ai contratti non dimostravano una difformità edilizia; hanno inoltre rilevato che, al momento dell’adozione degli atti, non vi erano contratti ancora eccedenti il limite di 18 mesi. Il Comune ha eccepito la novità del secondo motivo e sostenuto che gli obblighi convenzionali costituivano condizioni del titolo edilizio, richiamando la clausola che prevedeva l’applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 per inadempimenti gravi e ripetuti. Ulteriori censure formulate solo nella memoria ex art. 73 c.p.a., tra cui la sproporzione della sanzione e il difetto di legittimazione dei soggetti diversi dal proprietario, sono state contestate come nuove.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione comunale di inammissibilità del secondo motivo d’appello: esso censurava uno specifico passaggio della sentenza e la parziale diversità delle argomentazioni era necessaria per confrontarsi con la decisione. Ha invece dichiarato inammissibili le nuove censure introdotte soltanto con la memoria ex art. 73 c.p.a., perché estranee ai motivi d’appello e tardive. Nel merito, ha accolto parzialmente l’appello. Gli obblighi convenzionali meramente procedurali e strumentali — trasmissione di domande, graduatorie, nominativi e rendiconti — non provano da soli un mutamento della destinazione urbanistica; la fideiussione mancante o inesatta e la mancata comunicazione dei contratti di affitto d’azienda non sono sufficienti a tale fine. Il mutamento rileva solo se gli alloggi sono effettivamente e significativamente destinati a locazioni non transitorie, a categorie diverse o a condizioni peggiori rispetto a quelle convenzionali. Il superamento dei 18 mesi per 44 contratti su 352 non era sufficiente: il piano di gestione ammetteva una prima reiterazione, per cui la durata oltre 36 mesi poteva valere, al più, come indizio; inoltre, il dato riguardava poco più del 10% dei contratti e non giustificava la misura ex art. 31 sull’intero immobile. L’ordinanza n. 40/2023 era carente d’istruttoria perché il Comune aveva desunto l’uso difforme dalle sole violazioni procedurali, senza verificare contenuto, durata effettiva, conduttori e condizioni dei contratti. È stata quindi annullata. È stata invece confermata la reiezione del ricorso originario contro l’atto del 10 gennaio 2022: si trattava di una contestazione endoprocedimentale, valutabile sulla base del materiale disponibile allora, che risultava lacunoso per la mancata collaborazione degli interessati. Restano confermate le contestazioni relative agli obblighi comunicativi indicati ai punti III-VII; la contestazione relativa al punto II è oggetto di separato contenzioso civile. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Pertanto, non attribuisce al Comune il potere di adottare la sanzione dell’acquisizione gratuita della proprietà privata al patrimonio comunale oltre i confini propri dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

  La convenzione non può estendere il potere sanzionatorio previsto dall’art. 31 oltre i presupposti e i limiti stabiliti dalla legge; la sanzione edilizia presuppone una difformità edilizia rilevante e non può conseguire automaticamente a violazioni convenzionali.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Difatti, il mutamento di destinazione rispetto al permesso di costruire (che richiama espressamente la convenzione urbanistica) - comportante una variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968 ed integrante una variazione essenziale al progetto, in virtù dei principi generali sanciti dall’art. 32 del d.P.R. n. 380 del 2001 - è configurabile solo laddove gli alloggi siano destinati, in misura effettiva e significativa, a locazioni di natura non transitoria e/o a favore di categorie diverse ed a condizioni deteriori rispetto a quelle definite dalla convenzione e dal successivo piano di gestione.

  La variazione essenziale di destinazione richiede un uso effettivo e significativo degli alloggi incompatibile con la destinazione convenzionata; omissioni documentali o irregolarità gestionali, da sole, non integrano tale mutamento.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Invero, è necessario che l’immobile sia effettivamente destinato alla mera funzione residenziale libera, sacrificando l’interesse pubblico, al fine di realizzare un mutamento che, sebbene all’interno della stessa macro-area di cui alla lett. a (residenziale) dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001, comporta una difformità rispetto non solo al permesso di costruire, ma anche all’art. 38 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di Sesto San Giovanni e alla convenzione urbanistica stipulata tra il proprietario ed il Comune, che, quindi, non è consentita neppure ai sensi dell’attuale comma 1-bis dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001 (che, comunque, è inapplicabile ratione temporis).

  La classificazione del mutamento tra macro-categorie funzionali non esaurisce la verifica: occorre considerare anche le specificazioni contenute negli strumenti urbanistici e nella convenzione; il passaggio alla residenza libera, pur restando nella macro-categoria residenziale, può essere difforme dal titolo e dalla disciplina locale.

• art. 1 l. 241/1990

  Del resto, una diversa interpretazione della clausola pattizia sarebbe incompatibile con il principio di legalità e di tipicità delle sanzioni, in base ai quali i poteri pubblici e le sanzioni devono trovare la loro fonte nella legge, riconducibili agli artt. 23, 25 e 97 Cost. ed espressi, in modo implicito, dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990 ed, in modo esplicito, dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981 – principi che assurgono a limiti sia degli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, integrativi o sostitutivi di un provvedimento, sia di quelli di natura privata, espressione di vera e propria autonomia negoziale.

  Il principio di legalità e tipicità limita anche il contenuto degli accordi tra amministrazione e privato: la convenzione non può creare o ampliare poteri pubblici sanzionatori privi di base legale.

• art. 11 l. 241/1990

  Del resto, una diversa interpretazione della clausola pattizia sarebbe incompatibile con il principio di legalità e di tipicità delle sanzioni, in base ai quali i poteri pubblici e le sanzioni devono trovare la loro fonte nella legge, riconducibili agli artt. 23, 25 e 97 Cost. ed espressi, in modo implicito, dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990 ed, in modo esplicito, dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981 – principi che assurgono a limiti sia degli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, integrativi o sostitutivi di un provvedimento, sia di quelli di natura privata, espressione di vera e propria autonomia negoziale.

  Gli accordi amministrativi non possono derogare al principio di legalità delle sanzioni né attribuire all’amministrazione poteri coercitivi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge.

• art. 73 c.p.a.

  Sono, invece, inammissibili, in quanto non sono in alcun modo riconducibili ai motivi dell’appello alcune censure formulate dall’appellante nella memoria ex art. 73 c.p.c. (in particolare quella relativa al carattere sproporzionato della sanzione e alla carenza di legittimazione dei soggetti diversi dal proprietario), la cui proposizione comporta, pertanto, una violazione dei termini di decadenza dell’impugnazione.

  La memoria difensiva non può introdurre censure nuove, non riconducibili ai motivi d’appello; la loro proposizione dopo la scadenza del termine d’impugnazione ne comporta l’inammissibilità.

Massime di principio

• Le violazioni di obblighi convenzionali meramente procedurali o strumentali alla vigilanza comunale non dimostrano, da sole, un mutamento della destinazione urbanistica: occorre accertare un uso effettivo e significativo dell’immobile incompatibile con la destinazione prevista dal titolo e dalla convenzione.
• Quando la convenzione urbanistica ammette la reiterazione delle locazioni transitorie e considera rilevante la comunicazione del secondo rinnovo, il mero superamento del termine iniziale di 18 mesi non prova la destinazione residenziale libera; durata, conduttori e condizioni dei rapporti devono essere verificati concretamente. Un dato relativo a una quota limitata dei contratti non giustifica automaticamente una misura edilizia estesa all’intero immobile.
• La convenzione urbanistica può richiamare le sanzioni edilizie, ma non ampliarne i presupposti legali né attribuire all’amministrazione il potere di acquisire il bene al patrimonio pubblico fuori dai casi previsti dalla legge; legalità e tipicità delle sanzioni limitano anche gli accordi tra amministrazione e privato.
• Un provvedimento sanzionatorio fondato su un mutamento di destinazione è viziato da carenza istruttoria se l’amministrazione desume l’uso difforme da sole omissioni documentali, senza esaminare i contratti e verificare l’effettiva durata, i conduttori e le condizioni delle locazioni.
• Le censure non riconducibili ai motivi d’appello non possono essere introdotte con una memoria successiva alla scadenza del termine d’impugnazione.

Come è indicizzato