Sentenza n. 4822/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda il recupero di contributi comunitari PAC relativi alle campagne 2018-2021, per complessivi 71.087,83 euro inclusi gli interessi, e la rideterminazione dell’ammissibilità della domanda unica 2022. AGEA contestava la validità del titolo di conduzione dei terreni dichiarati dalla società agricola, fondato su un contratto di affitto stipulato il 10 maggio 2018 con un soggetto che aveva a sua volta acquistato i fondi da ISMEA con patto di riservato dominio. Tale contratto era stato risolto per inadempimento con sentenza del Tribunale di Roma del 2000. L’Agenzia ha dedotto la violazione della normativa unionale e nazionale sui pagamenti diretti PAC e delle disposizioni civilistiche rilevanti, sostenendo che la mera disponibilità materiale e l’effettiva coltivazione dei fondi non fossero sufficienti e che occorresse un valido ed efficace titolo giuridico di conduzione. Ha inoltre sostenuto che il concedente non avesse mai acquisito la proprietà o altra legittima disponibilità giuridica dei terreni, che la risoluzione del contratto presupposto si riverberasse sull’affitto successivo, che la tardiva annotazione della risoluzione nei registri immobiliari non potesse sanare l’originaria carenza del titolo e che la consapevolezza della situazione giuridica, anche alla luce dei rapporti tra le parti e delle comunicazioni di ISMEA, escludesse l’affidamento incolpevole. AGEA ha infine dedotto che l’irregolarità rilevante ai fini del recupero degli aiuti potesse sussistere oggettivamente, anche senza prova di frode o dichiarazioni mendaci, e che l’onere di dimostrare il valido titolo spettasse ai beneficiari. Gli appellati hanno sostenuto, invece, che il contratto di affitto fosse sufficiente, che la locazione non richiedesse la proprietà del bene ma solo la disponibilità, che l’effettiva conduzione fosse stata accertata e che non vi fosse stata alcuna artificiosa creazione delle condizioni per ottenere gli aiuti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello di AGEA e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha affermato che, ai fini dell’ammissibilità della domanda unica PAC, la mera conduzione materiale o disponibilità di fatto dei terreni non è sufficiente: il richiedente deve dimostrare un valido ed efficace titolo giuridico che legittimi la detenzione e l’utilizzazione delle superfici dichiarate. Il requisito è funzionale a garantire il corretto impiego delle risorse unionali e a prevenire indebite percezioni. Nel caso concreto, il contratto di affitto del 2018 non costituiva un titolo idoneo perché il concedente non aveva mai acquisito la proprietà dei fondi né disponeva di altro diritto reale o personale di godimento validamente trasferibile. Il contratto di compravendita con riserva di proprietà stipulato con ISMEA era stato risolto per inadempimento nel 2000; poiché nella vendita con riservato dominio il trasferimento della proprietà si verifica solo con il pagamento integrale del prezzo, il concedente non era divenuto proprietario. La risoluzione del contratto presupposto incideva sulla causa giustificativa dell’affitto successivo, stipulato a non domino da soggetto privo di legittimazione giuridica. La tardiva annotazione della risoluzione nei registri immobiliari non aveva efficacia costitutiva e non poteva sanare l’originaria carenza del titolo. Anche l’eventuale qualificazione dell’affitto come inefficace nei confronti del proprietario non lo rendeva idoneo nei confronti di AGEA, che doveva verificare sostanzialmente la disponibilità giuridicamente qualificata delle superfici. La mancata opposizione o tolleranza di ISMEA non era idonea a trasformare la detenzione sine titulo in una situazione legittimante. Il Collegio ha inoltre escluso che l’assenza di una dichiarazione mendace o di una frode impedisse il recupero: l’indebita percezione può derivare oggettivamente dall’insussistenza dei requisiti di ammissibilità. La circolare AGEA del 2018, nel contemplare l’affitto e altre forme di conduzione, presupponeva la validità ed efficacia del titolo e non poteva legittimare situazioni contra ius. L’eccezione relativa all’ammissibilità dei documenti nuovi prodotti in appello è stata ritenuta non dirimente e non è stata esaminata. Le parti appellate sono state condannate alla rifusione delle spese, liquidate in 4.000 euro oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 72 Regolamento (UE) n. 1307/2013

  Ogni beneficiario del sostegno [...] presenta ogni anno una domanda di pagamenti diretti [...] che indica [...] tutte le parcelle agricole dell’azienda.

  La domanda unica deve indicare le superfici agricole per le quali è richiesto il sostegno; tale disciplina, coordinata con la normativa nazionale, presuppone la disponibilità giuridicamente qualificata delle superfici.

• art. 11 D.M. 7 giugno 2018

  La domanda «UNICA» è predisposta in coerenza con l’art. 72 [...] del regolamento (UE) n. 1306/2013 [...] l’agricoltore [...] deve costituire il fascicolo aziendale.

  La presentazione della domanda unica richiede la costituzione o l’aggiornamento del fascicolo aziendale, nel quale devono risultare gli elementi rilevanti per la conduzione dei terreni.

• art. 14 d.lgs. n. 173/1998

  La costituzione del fascicolo aziendale è prevista ai fini di semplificazione e accelerazione dei tempi di utilizzo dei fondi PAC.

  Il fascicolo aziendale costituisce strumento necessario per la gestione e la verifica delle condizioni di accesso ai fondi PAC.

• artt. 3, comma 1, e 9 d.P.R. n. 503/1999

  Fra i dati inclusi nel fascicolo aziendale vi è anche la consistenza e il titolo di conduzione dell’azienda.

  Il titolo di conduzione delle superfici è un dato essenziale del fascicolo aziendale e rileva ai fini dell’ammissibilità degli aiuti.

• art. 1571 c.c.

  La locazione non richiede necessariamente la proprietà del bene in capo al locatore, ma presuppone comunque una legittima disponibilità giuridica del bene, assente nel caso esaminato.

• art. 1453 c.c.

  La risoluzione giudiziale del contratto presupposto incide sul rapporto giuridico dal quale il concedente pretendeva di trarre la propria disponibilità del bene; tale carenza si riflette sul successivo contratto di affitto.

• art. 104 c.p.a.

  La questione sull’ammissione dei documenti nuovi prodotti in appello può essere superata quando tali documenti non risultino dirimenti per la decisione.

Massime di principio

• Ai fini dell’ammissibilità dei pagamenti diretti PAC, la mera disponibilità materiale o la coltivazione effettiva dei terreni non sono sufficienti: il richiedente deve essere titolare di un valido ed efficace titolo giuridico che legittimi la detenzione e l’utilizzazione delle superfici dichiarate.
• Il requisito della disponibilità giuridica delle superfici costituisce una condizione oggettiva di accesso agli aiuti PAC e non può essere sostituito dalla mancata contestazione del proprietario, dalla sua tolleranza o dall’effettiva coltivazione del fondo.
• Un contratto di affitto stipulato da un soggetto privo di qualsiasi legittima disponibilità giuridica del bene, perché il titolo dal quale tale disponibilità derivava è stato risolto, non costituisce valido titolo di conduzione ai fini dell’accesso agli aiuti PAC, anche se il contratto è formalmente esistente e registrato.
• La tardiva annotazione nei registri immobiliari della risoluzione del contratto presupposto, quando la pubblicità abbia natura non costitutiva, non sana ex post l’originaria carenza del titolo di conduzione.
• Ai fini del recupero degli aiuti unionali, l’irregolarità può consistere oggettivamente nell’insussistenza di un requisito di ammissibilità; non è quindi sempre necessaria la prova di una dichiarazione mendace, di una frode o della creazione artificiosa delle condizioni per ottenere il beneficio.

Come è indicizzato