Corte di giustizia, Sentenza C-719/18

Compatibilità con la libertà di stabilimento della disciplina italiana sul SIC

La controversia nasce da un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, investito del ricorso di Vivendi SA contro la delibera AGCOM che aveva accertato la violazione dell’articolo 43, comma 11, del TUSMAR. La Corte è stata chiamata a valutare se la normativa italiana, che limita l’accesso economico al sistema integrato delle comunicazioni per le imprese forti nelle comunicazioni elettroniche, sia compatibile con il diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

Vivendi, società francese attiva nei media, deteneva partecipazioni rilevanti in Telecom Italia e Mediaset. L’AGCOM ha ritenuto che, per effetto di tali partecipazioni e considerando anche le società collegate, Vivendi avesse superato le soglie previste dall’articolo 43, comma 11, TUSMAR: oltre il 40% dei ricavi complessivi nel settore delle comunicazioni elettroniche e, conseguentemente, il limite del 10% dei ricavi del SIC. L’autorità ha quindi ordinato a Vivendi di cessare l’acquisizione di ulteriori partecipazioni eccedenti i limiti fissati.

Normativa rilevante dell’Unione e diritto nazionale

La Corte richiama anzitutto l’articolo 49 TFUE sulla libertà di stabilimento e, solo in via incidentale, gli articoli 56 e 63 TFUE, precisando però che il caso va esaminato principalmente alla luce della libertà di stabilimento. Sono richiamati anche gli articoli 15 e 16 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro), nonché l’articolo 11, paragrafo 2, della Carta e la direttiva 2010/13/UE sui servizi di media audiovisivi, in relazione all’obiettivo del pluralismo dei media.

Sul piano interno, la disposizione decisiva è l’articolo 43, comma 11, TUSMAR, che vieta alle imprese i cui ricavi nel settore delle comunicazioni elettroniche superino il 40% dei ricavi complessivi di quel settore di conseguire nel SIC ricavi superiori al 10% del sistema. La disciplina nazionale rinvia inoltre all’articolo 18 del codice delle comunicazioni elettroniche per la definizione del settore interessato.

Ricevibilità e delimitazione del problema giuridico

La Corte respinge le eccezioni di irricevibilità. In particolare, afferma che la prima questione non è ipotetica, perché verte sulla compatibilità in astratto della soglia del 40%, e che la domanda contiene elementi sufficienti per comprendere le questioni di diritto sollevate.

Quanto alla libertà applicabile, la Corte esclude l’articolo 56 TFUE per mancanza di elementi sulla prestazione transfrontaliera di servizi e individua nell’articolo 49 TFUE la norma pertinente, poiché la disciplina nazionale incide su acquisizioni di partecipazioni idonee a consentire un’influenza stabile sulla gestione di una società. La causa viene quindi analizzata come restrizione alla libertà di stabilimento.

Ragionamento della Corte sulla restrizione alla libertà di stabilimento

La Corte osserva che una normativa nazionale che impedisce a un’impresa, italiana o straniera, di acquisire o mantenere partecipazioni oltre certe soglie nel SIC può dissuadere dall’esercizio della libertà di stabilimento, soprattutto quando l’acquisizione mira a esercitare un’influenza sulla gestione di un’impresa stabilita nello Stato membro. Nel caso concreto, la norma ha effettivamente limitato la possibilità di Vivendi di aumentare la propria influenza su Mediaset.

La restrizione può essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale. La Corte riconosce che la tutela del pluralismo dell’informazione e dei media costituisce un obiettivo legittimo e importante, coerente con l’articolo 11 della Carta e con il protocollo n. 29 sul sistema di radiodiffusione pubblica.

Esame di proporzionalità: perché la norma non supera il controllo

Pur ammettendo in astratto la giustificazione, la Corte ritiene che la disciplina italiana non sia proporzionata né idonea a conseguire l’obiettivo perseguito.

In particolare, la Corte critica tre aspetti:

• la definizione del settore delle comunicazioni elettroniche, limitata ai soli mercati suscettibili di regolazione ex ante, che esclude servizi oggi centrali per la circolazione delle informazioni, come i servizi al dettaglio di telefonia mobile e altri servizi collegati a Internet, oltre alla radiodiffusione satellitare;
• l’utilizzo della soglia del 10% dei ricavi complessivi del SIC, che non indica di per sé un rischio concreto per il pluralismo, poiché il SIC comprende mercati eterogenei e la soglia può risultare del tutto scollegata dalla reale influenza dell’impresa sui contenuti informativi;
• la considerazione, nel calcolo dei ricavi, anche delle società "collegate" ai sensi dell’articolo 2359, terzo comma, del codice civile, scelta che può determinare duplicazioni e si fonda su una presunzione troppo ampia di influenza notevole.

La Corte sottolinea che il meccanismo degli obblighi ex ante della direttiva quadro è volto a risolvere problemi di concorrenza su mercati specifici delle comunicazioni elettroniche, non a misurare il rischio per il pluralismo dei media. Di conseguenza, la norma italiana non presenta un nesso sufficientemente stretto con il rischio che intende prevenire.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa di uno Stato membro che impedisce a una società registrata in un altro Stato membro, i cui ricavi nel settore delle comunicazioni elettroniche, come definito ai fini di tale normativa, superino il 40% dei ricavi complessivi di tale settore, di conseguire nel SIC ricavi superiori al 10% di quelli del sistema medesimo.

Principio affermato

Il pluralismo dei media può giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento, ma solo se la disciplina nazionale è coerente, necessaria e proporzionata rispetto al rischio concreto per il pluralismo. Una normativa che si fondi su una delimitazione troppo restrittiva del settore, su soglie di fatturato poco significative e sulla considerazione di mere società collegate non supera tale test di proporzionalità.