Sentenza n. 1262/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha contestato la propria inclusione nel Gruppo Amministrazione Pubblica (GAP) della Regione per l’esercizio 2024. Ha dedotto, in sintesi, violazione dell’art. 17, comma 1, della l.r. Sardegna n. 6/2008, come modificato dalla l.r. n. 31/2016, dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011, della l.r. n. 14/1995 e dello statuto consortile: i Consorzi sarebbero enti pubblici vigilati dalla Regione, non enti strumentali controllati, e la disciplina regionale li avrebbe esclusi dall’applicazione del d.lgs. n. 118/2011. Ha inoltre sostenuto che l’inclusione riproponeva, senza modifiche normative o fattuali rilevanti, la scelta già annullata dal TAR con sentenze del 10 agosto 2020; che la deliberazione n. 22/35 era viziata da difetto di istruttoria e motivazione e contraddittorietà, poiché inseriva i Consorzi nel GAP pur rinviando l’applicazione delle regole di armonizzazione alle future modifiche statutarie e regolamentari; e che la deliberazione n. 32/54 del 18 giugno 2025, approvando un regolamento contabile specifico e riconoscendo la natura di enti vigilati, avrebbe revocato o comunque smentito la precedente inclusione. Con i secondi motivi aggiunti ha contestato anche la deliberazione n. 47/16 del 10 settembre 2025, che ha confermato l’elenco GAP per il 2024: pur qualificando i Consorzi come “enti partecipati non rilevanti”, anziché enti strumentali controllati, li ha mantenuti nell’elenco. La Regione ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità per mancata dimostrazione dell’interesse leso e per acquiescenza alla deliberazione n. 32/54.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’eccezione di inammissibilità e ha respinto nel merito il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. Ha delimitato l’oggetto della controversia: le deliberazioni impugnate inseriscono i Consorzi nel GAP, ma non impongono loro l’applicazione diretta delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011, la cui applicazione resta subordinata alle necessarie modifiche statutarie e regolamentari. L’inclusione nel GAP ha una funzione distinta, volta a rappresentare in modo completo la situazione finanziaria, economica e patrimoniale della Regione, e può riguardare anche enti non direttamente assoggettati alle regole di redazione dei bilanci del decreto. Ai fini dell’inclusione occorre verificare, secondo la disciplina propria dell’ente, se ricorra almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011; qualificazioni attribuite ad altri fini, come quella di ente pubblico vigilato, non sono decisive. Applicando tale criterio, il Collegio ha ravvisato nella l.r. n. 6/2008 una relazione di controllo o influenza della Regione sui Consorzi, riconducibile alle condizioni dell’art. 11-ter, comma 1, lettere b), d) ed e): indirizzo vincolante sull’attività programmatoria, gestionale e contabile; poteri di vigilanza, ispezione, diffida e nomina di commissario ad acta; potere di scioglimento degli organi e nomina di un commissario straordinario; controllo di legittimità su statuti, regolamenti, mutui, personale e bilanci; nonché finanziamenti regionali. Ha quindi ritenuto legittima l’inclusione nel GAP e ha escluso il contrasto con le sentenze del TAR del 2020, che avevano annullato la diversa decisione di applicare direttamente ai Consorzi il d.lgs. n. 118/2011. La modifica della loro classificazione nella deliberazione n. 47/16 non ha condotto all’esclusione dal GAP. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11-ter d.lgs. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  L’inclusione nel GAP richiede l’accertamento, alla luce della disciplina specifica dell’ente, di almeno una delle condizioni di controllo elencate dall’art. 11-ter; la qualificazione non determina di per sé l’applicazione diretta delle regole di bilancio del decreto.

• Allegato 4/4, punto 2, d.lgs. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  Il perimetro del GAP è determinato dalla relazione di controllo o influenza definita dal principio contabile applicato, e non coincide necessariamente con l’insieme degli enti direttamente assoggettati alle regole del decreto sulla redazione dei bilanci.

• art. 17, comma 1, l.r. Sardegna 6/2008

  L’applicazione del d.lgs. n. 118/2011 (“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”) resta rimessa, invece, secondo quanto disposto dalla normativa e riconosciuto da questo Tribunale nelle predette sentenze del 2020, ad un processo che richiede la definizione delle necessarie modifiche statutarie e di un apposito regolamento di contabilità (ora approvato con la D.G.R. n. 32/54 del 18.6.2025), processo che è tuttora in corso.

  Per i Consorzi, l’applicazione delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011 presuppone il completamento del processo di adeguamento statutario e regolamentare; tale condizione non impedisce, tuttavia, l’inclusione nel GAP.

• artt. 5, 15, 37, 38, 39 e 40 l.r. Sardegna 6/2008

  Dalla disamina delle richiamate disposizioni emerge una peculiare relazione di controllo o influenza esercitata dalla Regione sui Consorzi di Bonifica, riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b) (“potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda”), d) (“obbligo di ripianare i disavanzi, nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla propria quota di partecipazione”) ed e) (“influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione, stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti, comportano l'esercizio di influenza dominante”) del più volte citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.

  I poteri regionali di finanziamento, indirizzo, vigilanza, controllo e intervento sugli organi e sulla gestione dei Consorzi, previsti dalla l.r. n. 6/2008, sono idonei a integrare le condizioni di controllo o influenza considerate dall’art. 11-ter ai fini dell’inclusione nel GAP.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato va accertata verificando, alla luce della disciplina propria dell’ente, se ricorra almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.
• L’inclusione nel GAP è funzionale alla rappresentazione consolidata della situazione dell’amministrazione capogruppo e non comporta, di per sé, l’applicazione diretta all’ente incluso delle regole del d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.
• La qualificazione di un ente come vigilato o con altra denominazione attribuita da disposizioni normative per finalità diverse non esclude la sua qualificazione come ente strumentale controllato ai fini dell’inclusione nel GAP: rilevano i rapporti sostanziali di controllo o influenza definiti dalla disciplina contabile.
• I poteri regionali di indirizzo vincolante, vigilanza, ispezione, commissariamento, scioglimento degli organi e controllo di legittimità, unitamente ai finanziamenti previsti dalla legge, possono integrare le condizioni di controllo o influenza rilevanti ai sensi dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.
• L’annullamento di un precedente atto che aveva imposto l’applicazione diretta delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011 non preclude una successiva decisione di inclusione dell’ente nel GAP, quando quest’ultima abbia oggetto e funzione distinti e non imponga quell’applicazione diretta.

Come è indicizzato