Sentenza n. 7148/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Consorzio Leonardo, classificatosi al decimo posto, aveva impugnato l’aggiudicazione al RTI Team Service e la lex specialis, denunciando il mancato recepimento effettivo dei CAM previsti dall’art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023 e dal d.m. 9 febbraio 2021, n. 51. Le censure riguardavano l’omissione di specifiche tecniche per detergenti destinati alle pulizie straordinarie, rapporti di prova per prodotti privi di etichettatura ambientale e documentazione di conformità di macchine e attrezzature; l’assenza di clausole contrattuali su formazione, qualità sanitaria, prodotti e sistemi di dosaggio, materiali di consumo, sensibilizzazione sull’igiene delle mani, rifiuti e rendicontazione; il contrasto con i CAM per l’uso di prodotti monouso e del sistema mop con secchi differenziati; infine, la mancata previsione di criteri ambientali premianti. Il TAR aveva respinto le eccezioni di tardività e difetto d’interesse, accolto il ricorso e annullato la gara. Team Service ha appellato deducendo: 1) tardività del ricorso originario, poiché l’omissione dei CAM avrebbe richiesto immediata impugnazione del bando, nonché violazione di buona fede, correttezza e divieto di abuso per la contestazione successiva alla partecipazione e alla collocazione non utile; 2) possibilità di eterointegrare la lex specialis con i CAM, ritenuti norme imperative; 3) effettivo recepimento dei CAM e dei criteri premianti tramite i richiami e le prescrizioni del disciplinare e del capitolato, nonché tramite criteri di valutazione relativi a materiali, raccolta differenziata e sanificazione. L’Azienda Ospedaliera ha aderito all’appello; il Consorzio ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

L’appello è respinto. Il primo motivo è infondato: l’omesso inserimento dei CAM non comporta di regola una lesione immediata che obblighi a impugnare il bando, poiché normalmente non impedisce di presentare un’offerta; il vizio diviene concretamente lesivo con l’aggiudicazione e può essere fatto valere impugnando quest’ultima, in funzione dell’interesse strumentale alla riedizione della gara. L’immediata impugnazione è necessaria solo quando la carenza degli elementi essenziali comprometta concretamente la possibilità di formulare l’offerta. Nel caso concreto le offerte pervenute dimostrano che tale possibilità non era esclusa. I principi di risultato, fiducia e buona fede non possono creare nuove decadenze processuali né imporre una contestazione preventiva generalizzata. Il secondo motivo è infondato: l’art. 57, comma 2, e l’art. 83, comma 2, d.lgs. 36/2023 richiedono che i CAM e i relativi standard siano chiaramente indicati nella lex specialis; il mero rinvio al decreto ministeriale non soddisfa tale obbligo e i CAM non possono essere considerati un adempimento meramente formale. Il terzo motivo è inammissibile per genericità e intrinseca parzialità: il TAR aveva individuato autonome difformità, tra cui l’uso di prodotti monouso fuori dai casi eccezionali ammessi e la previsione del mop con doppio secchio in luogo dei panni pre-impregnati o impregnati sul carrello. L’appello non ha formulato censure specifiche contro tali accertamenti, limitandosi a richiami generali ai CAM e all’eterointegrazione. Poiché questa ratio autonoma è sufficiente a sostenere l’annullamento, le ulteriori doglianze non possono determinare la riforma della sentenza e difettano d’interesse. La sentenza del TAR resta quindi ferma; spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Alla luce di tale quadro normativo, il Collegio ritiene di dover confermare il consolidato orientamento secondo il quale la previsione dei CAM va inevitabilmente rinvenuta nella lex specialis “rappresentando gli stessi elementi essenziali dell’offerta o elementi per l’attribuzione di un punteggio premiale; ne consegue che, nel redigere la lex specialis, devono essere chiaramente indicati i criteri ambientali minimi e gli standard di qualità attesi, in quanto l’inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto (in questo senso si pone la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato: cfr., V sezione, sentenza n. 6651 del 25 luglio 2025 e III sezione, sentenza n. 7898 dell’8 ottobre 2025)” (così Cons. Stato, sent. 1877/2026 cit.).

  Le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM devono essere recepite in modo effettivo e riconoscibile nella documentazione di gara; il semplice rinvio al decreto ministeriale non è sufficiente. Anche i criteri premianti devono essere considerati nella predisposizione dei documenti di gara per l’offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 83, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Alla luce di tale quadro normativo, il Collegio ritiene di dover confermare il consolidato orientamento secondo il quale la previsione dei CAM va inevitabilmente rinvenuta nella lex specialis “rappresentando gli stessi elementi essenziali dell’offerta o elementi per l’attribuzione di un punteggio premiale; ne consegue che, nel redigere la lex specialis, devono essere chiaramente indicati i criteri ambientali minimi e gli standard di qualità attesi, in quanto l’inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto (in questo senso si pone la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato: cfr., V sezione, sentenza n. 6651 del 25 luglio 2025 e III sezione, sentenza n. 7898 dell’8 ottobre 2025)” (così Cons. Stato, sent. 1877/2026 cit.).

  Il bando deve indicare i CAM: la loro presenza nella lex specialis deve essere chiara e non può essere sostituita da un rinvio generico, poiché i criteri definiscono elementi dell’offerta o parametri premiali.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  In tale prospettiva, il mancato recepimento dei CAM, pur integrando la violazione di una prescrizione imperativa posta dall’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 (ma già, in precedenza, dall’art. 34 del d.lgs. n. 50 del 2016), non determina normalmente un’immediata preclusione alla partecipazione e non fa venir meno, di per sé, la possibilità di presentare un’offerta, sicché il relativo vizio è destinato a manifestare la propria concreta lesività soltanto con l’aggiudicazione della procedura.

  L’omesso recepimento dei CAM, pur essendo contrario a una prescrizione imperativa, non impone normalmente l’immediata impugnazione del bando: se non impedisce la formulazione dell’offerta, la lesione diviene attuale con l’aggiudicazione.

Massime di principio

• La mancata previsione o il mancato recepimento dei criteri ambientali minimi nella documentazione di gara non comportano, di regola, l’onere di immediata impugnazione del bando, se non impediscono concretamente la formulazione dell’offerta; il vizio può essere dedotto con l’impugnazione dell’aggiudicazione, a tutela dell’interesse strumentale alla riedizione della procedura.
• L’immediata impugnazione della lex specialis per omissione dei CAM è richiesta soltanto quando, in concreto, la carenza riguardi elementi essenziali e comprometta la possibilità stessa di predisporre l’offerta. Il mero accertamento di una violazione della disciplina ambientale non basta a determinare tale onere.
• I principi di risultato, fiducia e buona fede non possono essere impiegati per introdurre in via interpretativa nuove decadenze processuali o un obbligo generalizzato di contestazione preventiva del bando in assenza di una lesione attuale.
• I CAM devono essere inseriti effettivamente e chiaramente nella documentazione progettuale e di gara, con indicazione delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e degli standard pertinenti; un rinvio generico al decreto ministeriale non assolve l’obbligo di legge.
• Quando una sentenza si fonda su più autonome rationes decidendi, l’appello deve censurarle tutte con motivi specifici; una ratio non efficacemente impugnata, se sufficiente da sola a sorreggere la decisione, rende inammissibili per difetto d’interesse le ulteriori doglianze che non potrebbero condurre alla riforma.

Come è indicizzato