Sentenza n. 907/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la delibera di adozione della variante al Piano Operativo e, con motivi aggiunti, le successive delibere di approvazione della variante e di definitiva approvazione degli strumenti urbanistici comunali. La variante ha introdotto, nell’ambito della categoria funzionale residenziale, l’uso per “residenza temporanea”, comprendente le locazioni turistiche brevi e alcune strutture extra-alberghiere, vietandone il nuovo insediamento nella zona A1 coincidente con il nucleo storico UNESCO. Sono stati dedotti: violazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, per avere il Comune creato illegittimamente una nuova destinazione d’uso e per difetto di istruttoria; violazione degli artt. 98 e 99 l.r. Toscana n. 65/2014, sul carattere unitario della categoria residenziale e sul libero mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria; illogicità manifesta, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che le locazioni turistiche sarebbero effetto e non causa dello svuotamento del centro storico e dell’overtourism; violazione dell’art. 117 Cost. e incompetenza, per avere il Comune utilizzato la pianificazione urbanistica per disciplinare una materia spettante al legislatore statale o regionale; indeterminatezza del contenuto precettivo della variante, con particolare riguardo alla nozione di nuovo insediamento e alla sorte delle attività temporaneamente cessate. È stata inoltre dedotta la violazione della l.r. Toscana n. 61/2024 sulle locazioni turistiche brevi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, poiché la delibera di adozione della variante era stata superata dalle successive delibere di approvazione. L’effetto caducante dell’eventuale annullamento dell’atto di adozione sul provvedimento di approvazione opera soltanto quando quest’ultimo costituisce una mera conferma delle previsioni adottate; nel caso concreto, invece, l’approvazione aveva comportato nuove valutazioni, anche in relazione alla sopravvenuta l.r. Toscana n. 61/2024. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il giudice ha ritenuto che l’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, anche nella formulazione novellata, consenta agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, limitazioni e, in determinati casi, divieti al mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale. Il Comune non ha creato una nuova categoria funzionale, ma ha distinto, all’interno della categoria residenziale, un uso specifico caratterizzato da peculiari effetti urbanistici. Il divieto di nuovo insediamento nel nucleo storico UNESCO è stato ritenuto riconducibile ai poteri comunali di governo del territorio, circoscritto territorialmente e temporalmente, riferito a una specifica tipologia d’uso e sorretto da un’istruttoria e da una motivazione adeguate, fondate su dati relativi all’overtourism, alla gentrificazione, alla riduzione degli alloggi per locazioni di lunga durata, alla perdita dell’identità residenziale e all’aggravio dei servizi urbani. Le scelte urbanistiche sono sindacabili soltanto per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza, non potendo il giudice sostituire una propria valutazione opinabile a quella plausibilmente compiuta dall’amministrazione. È stata esclusa la violazione della l.r. n. 61/2024, ritenendo compatibili la disciplina urbanistica e quella turistica, aventi oggetti e poteri diversi ma correlati. Il quinto motivo è stato respinto perché la disposizione è sufficientemente chiara nel vietare per il futuro la destinazione di nuovi alloggi alle locazioni turistiche brevi; la questione relativa alle attività temporaneamente cessate è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse concreto e attuale. Spese integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d'uso della singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione attribuisce ai Comuni il potere di fissare condizioni, limitazioni e, in presenza di specifiche esigenze territoriali adeguatamente motivate, anche divieti relativi ai mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello [...] che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio.

  La norma individua la documentazione utile a provare lo stato legittimo e la destinazione d’uso dell’immobile, ma non impedisce ai Comuni di distinguere e disciplinare specifici usi interni alla medesima categoria funzionale.

• artt. 98 e 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale.

  La normativa regionale conferma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di introdurre limiti e condizioni specifici ai mutamenti di destinazione d’uso, anche all’interno della categoria residenziale.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I Comuni possono [...] individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve.

  La disciplina regionale riconosce il rilievo autonomo delle locazioni turistiche brevi e consente ai Comuni di regolarle mediante criteri e limiti, considerando anche le caratteristiche del tessuto urbano e l’impatto sulla disponibilità di alloggi e sulla residenzialità.

• art. 117, commi 2, lettera p), e 3 Cost.

  Il Comune esercita la funzione fondamentale di pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nel quadro delle competenze statali e regionali e secondo il principio di sussidiarietà verticale.

• art. 14, comma 27, lettera d), d.l. n. 78/2010, convertito dalla l. n. 122/2010

  Sono funzioni fondamentali dei comuni [...] la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale.

  La pianificazione urbanistica comunale costituisce funzione fondamentale dell’ente locale e costituisce la base normativa del potere esercitato con la variante.

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana n. 65/2014

  La definitiva approvazione degli strumenti urbanistici e la pubblicazione dell’avviso determinano il superamento della fase di adozione e l’efficacia degli strumenti secondo i termini previsti dalla legge regionale.

• art. 13-ter, comma 1, d.l. n. 145/2023

  Il codice identificativo nazionale può costituire uno degli strumenti utilizzabili dal Comune per verificare il legittimo esercizio delle locazioni turistiche brevi, senza sostituire la disciplina urbanistica.

• art. 3 d.m. n. 1444/1968

  Le dotazioni territoriali e gli standard urbanistici possono risentire della diversa natura della popolazione stabile rispetto a quella turistica e delle differenti esigenze di servizi connesse ai due usi.

Massime di principio

• L’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 consente agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni e limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale; tali limitazioni possono giungere, in presenza di esigenze territoriali oggettive e adeguatamente motivate, fino al divieto di specifici usi in determinate aree.
• Un Comune può distinguere, all’interno della categoria funzionale residenziale, usi diversi caratterizzati da peculiari effetti urbanistici, senza per ciò solo creare una nuova categoria funzionale vietata dall’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001.
• Le locazioni turistiche brevi possono essere oggetto di limitazioni urbanistiche comunali quando l’amministrazione dimostri, mediante istruttoria adeguata, la loro incidenza sull’assetto del territorio, sulla residenzialità, sulla disponibilità di alloggi, sui servizi urbani o sull’identità sociale e culturale di aree specifiche.
• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono esercizio di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; non è consentito sostituire la valutazione giurisdizionale a una scelta amministrativa plausibile, proporzionata e adeguatamente motivata.
• La disciplina urbanistica comunale e quella regionale sulle locazioni turistiche brevi operano su piani distinti: la prima regola gli usi e l’assetto del territorio, mentre la seconda disciplina l’esercizio dell’attività turistica. La destinazione residenziale dell’immobile non impedisce al Comune di attribuire autonomo rilievo urbanistico all’uso turistico breve e di limitarne il nuovo insediamento.
• L’impugnazione della delibera di adozione di una variante diviene improcedibile quando la successiva delibera di approvazione non si limita a confermare le previsioni adottate, ma contiene nuove valutazioni o modifiche; in tale ipotesi occorre impugnare l’atto di approvazione, non potendo operare l’effetto caducante dell’eventuale annullamento dell’atto di adozione.

Come è indicizzato