Sentenza n. 7384/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’esclusione, gli atti della verifica di equivalenza delle tutele e, con motivi aggiunti, la successiva aggiudicazione, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto e il risarcimento in forma specifica o per equivalente. Ha dedotto, in sintesi, la violazione degli artt. 10, 11, 94, 95, 108, 110, 176, 182 e 183 del d.lgs. 36/2023 e degli artt. 2 e 4 dell’Allegato I.01, nonché eccesso di potere per illogicità, difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione. In particolare, ha contestato: l’individuazione del costo della manodopera e del CCNL H011 nella lex specialis, sostenendo che l’art. 11 non sarebbe applicabile a una concessione di servizi; la previsione dell’esclusione in caso di esito negativo della verifica di equivalenza; l’identificazione del CCNL applicabile; e il concreto giudizio negativo sulla comparazione tra il CCNL H024 indicato dalla ricorrente e il CCNL H011 indicato dalla stazione appaltante. La ricorrente ha inoltre sostenuto che il proprio regolamento aziendale avrebbe introdotto condizioni migliorative tali da compensare le differenze riscontrate in materia di malattia e infortunio e di permessi retribuiti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto applicabile l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 anche al personale impiegato nelle concessioni, sicché è irrilevante la qualificazione del rapporto come concessione anziché appalto ai fini dell’applicazione della disciplina sui contratti collettivi. Ha inoltre ritenuto legittima la previsione dell’esclusione in caso di esito negativo della verifica, poiché l’art. 11, comma 4, rinvia alle modalità dell’art. 110 e quest’ultimo prevede l’esclusione quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente i costi proposti. La stazione appaltante aveva individuato il CCNL H011, ritenuto coerente con l’oggetto della gara e maggiormente rappresentativo, e aveva previsto nella lex specialis la possibilità di indicare un diverso CCNL subordinatamente alla dichiarazione e alla verifica dell’equivalenza delle tutele. Nel caso concreto, la ricorrente aveva indicato il CCNL H024 e, dopo la richiesta della SUA, aveva prodotto giustificativi ritenuti non idonei. La verifica si era conclusa negativamente sulla base di un raffronto analitico tra i due contratti, dal quale erano emerse condizioni retributive peggiorative, tra l’altro, per lavoro straordinario, indennità di malattia, infortunio e permessi retribuiti. Il giudice ha qualificato la verifica di equivalenza come valutazione caratterizzata da ampia discrezionalità tecnica, soggetta a sindacato solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o errore sui presupposti. Non ha ravvisato tali vizi, rilevando l’adeguatezza e la documentazione dell’istruttoria. La richiesta della ricorrente di procedere a una diversa compensazione tra condizioni peggiorative e asseriti elementi migliorativi avrebbe comportato una sostituzione del giudizio tecnico dell’amministrazione, non consentita al giudice. Il rigetto dell’impugnazione dell’esclusione ha determinato l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, dei motivi aggiunti diretti contro la valutazione di congruità e l’aggiudicazione alla controinteressata. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 2.000,00 oltre accessori in favore della Città Metropolitana e della controinteressata, con compensazione delle spese nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture “oggetto di appalti pubblici e concessioni” è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale pertinente; gli operatori economici possono indicare un differente contratto purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele; la dichiarazione di equivalenza è verificata con le modalità di cui all’art. 110

  La disciplina sui contratti collettivi e sull’equivalenza delle tutele si applica anche alle concessioni. L’operatore può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, ma deve dimostrare l’equivalenza delle tutele; in caso di esito negativo della verifica, l’offerta può essere esclusa.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante esclude l'offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3, oppure se l'offerta è anormalmente bassa

  Il rinvio operato dall’art. 11 comporta l’applicazione delle modalità della verifica di anomalia anche al giudizio sull’equivalenza delle tutele; l’esito negativo può quindi condurre all’esclusione dell’operatore.

• art. 4 Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’equivalenza delle tutele deve essere svolta secondo i criteri previsti dall’Allegato I.01, nell’ambito del subprocedimento richiamato dall’art. 11.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla disciplina dei requisiti e delle cause di esclusione, ma il giudice ha respinto le censure senza attribuirgli una specifica autonoma interpretazione.

• artt. 176, 182 e 183 d.lgs. 36/2023

  Le disposizioni sono state richiamate in relazione alla natura concessoria dell’affidamento, ma il giudice ha ritenuto comunque applicabile l’art. 11, che espressamente comprende appalti e concessioni.

• artt. 121, 122 e 124 c.p.a.

  Le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di risarcimento erano subordinate all’accoglimento dell’impugnazione, respinta dal giudice; non sono state quindi accolte.

• art. 116 c.p.a.

  È stato richiamato nei motivi aggiunti in relazione al diniego di accesso; i motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse conseguente al rigetto del ricorso principale.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Sono stati richiamati per la domanda di accesso documentale, divenuta improcedibile insieme agli ulteriori motivi aggiunti.

• art. 74 c.p.a.

• art. 120 c.p.a.

  È stato richiamato quale rito applicabile alle controversie relative alla procedura di affidamento.

Massime di principio

• La disciplina dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023 sull’applicazione del contratto collettivo e sull’equivalenza delle tutele si applica al personale impiegato sia negli appalti pubblici sia nelle concessioni.
• L’operatore economico può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante soltanto se dichiara e dimostra che esso garantisce tutele equivalenti; la verifica negativa dell’equivalenza può legittimare l’esclusione dell’offerta secondo le modalità dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023.
• La valutazione dell’equivalenza delle tutele, effettuata secondo le modalità della verifica dell’anomalia dell’offerta, costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e può essere sindacata dal giudice amministrativo solo per manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o errore sui presupposti.
• È legittima l’esclusione dell’operatore che abbia indicato un CCNL diverso da quello previsto dalla lex specialis quando, a seguito di un’istruttoria documentata e di un raffronto analitico tra i contratti, la stazione appaltante abbia motivatamente escluso l’equivalenza delle tutele.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella tecnica della stazione appaltante mediante una diversa compensazione tra singoli elementi migliorativi e peggiorativi dei contratti collettivi, quando il giudizio amministrativo sia attendibile, ragionevole e adeguatamente motivato.
• Il rigetto dell’impugnazione dell’esclusione determina la sopravvenuta carenza di interesse e l’improcedibilità delle censure rivolte contro la successiva aggiudicazione e gli ulteriori atti della procedura da parte dell’operatore ormai definitivamente escluso.

Come è indicizzato