Tribunale, Sentenza T-24/19

Aiuti di Stato nel settore autostradale italiano: sopravvenuto abbandono del progetto e non luogo a statuire

Il Tribunale, in composizione ampliata, ha deciso un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da due concorrenti di concessionari autostradali contro una decisione di non sollevare obiezioni della Commissione in materia di aiuti di Stato. La controversia riguardava un piano italiano di proroga di concessioni autostradali, destinato a finanziare investimenti supplementari e inquadrato dalla Commissione come aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.

Contesto fattuale e decisione impugnata

Le autorità italiane avevano notificato alla Commissione un piano relativo a varie autostrade gestite da Autostrade per l’Italia SpA e da Società Iniziative Autostradali e Servizi SpA. Il piano prevedeva, in sintesi, proroghe di concessioni, limiti agli aumenti dei pedaggi, indennità di subentro e obblighi di investimento, con l’obiettivo di realizzare lavori infrastrutturali senza imporre costi eccessivi agli utenti.

La Commissione, con decisione C(2018) 2435 final del 27 aprile 2018, ha ritenuto che talune misure costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE, ma che fossero compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Per tale ragione ha deciso, senza avviare il procedimento d’indagine formale, di non sollevare obiezioni.

Motivi di ricorso delle ricorrenti

Le ricorrenti, concorrenti dirette dei concessionari beneficiari, hanno contestato la valutazione della Commissione su due gruppi di misure:

• quelle relative alle autostrade gestite da Autostrade per l’Italia;
• quelle relative alle autostrade gestite da Società Iniziative Autostradali e Servizi.

Sostenevano, in sostanza, che la Commissione avesse errato nel qualificare i lavori come già previsti, nel considerare valide le basi economiche della proroga e nel ritenere soddisfatti i criteri della comunicazione sulla compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Per questo assumevano che la Commissione avrebbe dovuto nutrire seri dubbi sulla compatibilità delle misure e avviare il procedimento formale, così da consentire loro di esercitare i diritti procedurali previsti dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dal regolamento 2015/1589.

Normativa richiamata e quadro giuridico

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 107 TFUE, per la nozione di aiuto di Stato;
• l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, quale base della compatibilità dichiarata dalla Commissione;
• l’articolo 108 TFUE e il regolamento (UE) 2015/1589, in tema di notifica, esame preliminare e procedimento d’indagine formale;
• la comunicazione della Commissione sulla compensazione degli obblighi di servizio pubblico;
• la direttiva 2006/111/CE sulla trasparenza finanziaria;
• la direttiva 2014/23/UE e il suo articolo 43 sulle modifiche dei contratti di concessione;
• la giurisprudenza Altmark, utilizzata dalla Commissione nel ragionamento sull’esistenza di un vantaggio.

Ragionamento del Tribunale sull’interesse ad agire

Il punto decisivo della sentenza non è la fondatezza dei motivi di merito, ma la persistenza dell’interesse ad agire. Il Tribunale ricorda che, in materia di aiuti di Stato, l’interesse del ricorrente deve essere concreto, attuale e perdurare fino alla decisione del giudice, perché l’annullamento dell’atto deve essere idoneo a procurare un beneficio alla parte che ricorre.

Nel caso dei concorrenti del beneficiario, l’interesse ad impugnare una decisione di non sollevare obiezioni sussiste normalmente perché l’annullamento può imporre alla Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale e di consultare gli interessati. Tuttavia, ciò presuppone che esista ancora un progetto di aiuto che possa essere effettivamente attuato dallo Stato membro e che possa quindi costituire oggetto di un eventuale procedimento formale.

Dalle informazioni trasmesse nel corso del giudizio dalle autorità italiane risultava invece che il progetto notificato era stato definitivamente superato:

• per le autostrade gestite da Società Iniziative Autostradali e Servizi, era già stato sottoscritto un atto aggiuntivo senza proroga delle concessioni;
• per Autostrade per l’Italia, la nuova proposta confermava la scadenza originaria al 31 dicembre 2038 e non prevedeva un’estensione ulteriore.

Inoltre, il piano approvato dalla Commissione era espressamente condizionato all’avvio entro il 1° gennaio 2020 di taluni lavori; condizione che non si era verificata. Ciò rendeva la decisione impugnata obsoleta e impediva allo Stato membro di avvalersene per attuare il progetto originario.

Risposta agli argomenti delle ricorrenti

Il Tribunale respinge gli argomenti con cui le ricorrenti cercavano di mantenere vivo l’interesse ad agire:

• la mancata approvazione definitiva di una nuova proposta non rileva, perché il progetto originario è stato comunque abbandonato;
• l’eventualità che il Ministero italiano fornisse spiegazioni incomplete sui nuovi piani non basta, perché tali piani non coincidono più con le misure approvate;
• il timore che la Commissione possa ripetere in futuro gli errori contestati non è sufficiente, trattandosi di valutazioni legate alle circostanze specifiche del caso;
• la tesi secondo cui la decisione impugnata resterebbe rilevante per future controversie viene respinta, poiché la proroga delle concessioni costituiva l’elemento essenziale che sorreggeva la qualificazione di aiuto e la valutazione di compatibilità.

Dispositivo e spese

Poiché il progetto di aiuto era stato definitivamente abbandonato e l’annullamento non avrebbe prodotto alcun beneficio alle ricorrenti, il Tribunale dichiara che non vi è più luogo a statuire sul ricorso. Quanto alle spese, applicando l’articolo 137 del regolamento di procedura, il Tribunale dispone una ripartizione: la Commissione sopporta le proprie spese e metà di quelle delle ricorrenti, mentre queste ultime sopportano metà delle proprie spese.

Principio desumibile dalla pronuncia

La pronuncia conferma che, nei ricorsi avverso decisioni di non sollevare obiezioni in materia di aiuti di Stato, l’interesse ad agire dei concorrenti non è astratto ma dipende dall’esistenza attuale di un progetto di aiuto ancora attuabile. Se lo Stato membro abbandona definitivamente il progetto notificato e le misure approvate non possono più essere eseguite nei termini esaminati dalla Commissione, il ricorso perde utilità concreta e il giudice dell’Unione deve dichiarare il non luogo a statuire.