Corte di giustizia, Sentenza C-142/16

Valutazione d’incidenza della centrale a carbone di Moorburg e tutela dei siti Natura 2000

La sentenza riguarda un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica federale di Germania ai sensi dell’articolo 258 TFUE. La controversia concerne l’autorizzazione della centrale a carbone di Moorburg, nei pressi di Amburgo, e la corretta applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

Contesto normativo

La Corte richiama innanzitutto i considerando della direttiva habitat, che collegano la tutela degli habitat e delle specie all’obiettivo generale di protezione dell’ambiente di cui all’articolo 191 TFUE. Vengono poi richiamati l’articolo 2, paragrafo 2, secondo cui le misure della direttiva mirano al mantenimento o ripristino di uno stato di conservazione soddisfacente, e l’articolo 6, paragrafi 3 e 4.

L’articolo 6, paragrafo 3, impone che qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso alla gestione del sito ma idoneo ad avere incidenze significative su di esso sia sottoposto a un’adeguata valutazione di incidenza. L’autorizzazione può essere concessa solo dopo che le autorità competenti abbiano acquisito la certezza che il progetto non pregiudicherà l’integrità del sito. L’articolo 6, paragrafo 4, disciplina invece l’ipotesi residuale in cui, a fronte di conclusioni negative e in mancanza di soluzioni alternative, il progetto possa essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, con misure compensative.

Fatti essenziali

La centrale di Moorburg è situata sul porto di Amburgo, a distanza considerevole dalle zone Natura 2000 interessate, collocate a monte della diga di Geesthacht lungo il corridoio migratorio dell’Elba. Le specie rilevanti sono la lampreda di fiume, la lampreda di mare e il salmone, incluse nell’allegato II della direttiva habitat.

L’autorizzazione del 30 settembre 2008 era stata preceduta da una valutazione d’incidenza che riteneva compatibile il progetto grazie, tra l’altro, all’impegno del gestore di installare un impianto di risalita presso la diga di Geesthacht, destinato a compensare le perdite di pesci dovute al prelievo di acqua per il raffreddamento della centrale. La valutazione prevedeva inoltre una sorveglianza plurifase per verificare l’efficacia della misura.

Prima censura: efficacia della valutazione e misura di attenuazione

La Commissione sosteneva che la valutazione fosse errata perché avesse qualificato l’impianto di risalita come misura di attenuazione nonostante la sua efficacia non fosse certa al momento dell’autorizzazione. Secondo la Commissione, tale impianto non evitava o riduceva direttamente gli effetti negativi del progetto, ma si limitava a compensare le perdite favorendo il passaggio di altri esemplari di pesci. Era inoltre richiamata la giurisprudenza Briels.

La Corte accoglie questa impostazione di principio. Osserva che il fatto che il progetto sia situato al di fuori delle zone Natura 2000 non esclude l’applicabilità dell’articolo 6, paragrafo 3, quando esso possa avere incidenze significative sui siti protetti. Nel caso di specie, il meccanismo di raffreddamento della centrale poteva incidere in modo significativo sulle specie protette presenti nei siti a monte.

La Corte ricorda che l’autorità competente può autorizzare il progetto solo se non sussiste alcun dubbio ragionevole, da un punto di vista scientifico, circa l’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito. In tale ottica, le misure di tutela integrate nel progetto possono essere prese in considerazione solo se servono a evitare o ridurre effetti direttamente causati e se la loro efficacia è sufficientemente certa al momento dell’autorizzazione.

Nel caso di Moorburg, l’impianto di risalita era diretto a rafforzare gli stock ittici e a compensare le perdite, ma la stessa valutazione riconosceva che la sua efficacia sarebbe stata confermata solo dopo anni di sorveglianza. Di conseguenza, al momento del rilascio dell’autorizzazione esso non forniva la certezza necessaria a escludere qualsiasi dubbio ragionevole sull’assenza di pregiudizio per l’integrità dei siti. La sorveglianza successiva non poteva colmare questa lacuna, perché l’articolo 6, paragrafo 3, richiede una certezza preventiva al momento della decisione autorizzativa.

Seconda censura: effetti cumulativi

La Commissione lamentava anche la mancata considerazione degli effetti cumulativi della centrale di Moorburg con quelli della centrale di pompaggio di Geesthacht e della prevista centrale idroelettrica ad acqua fluente sulla diga di Geesthacht.

Quanto alla centrale di pompaggio di Geesthacht, la Corte afferma che l’articolo 6, paragrafo 3, impone di considerare, nell’ambito della valutazione d’incidenza, tutti i progetti che, singolarmente o in combinazione, possano incidere significativamente sugli obiettivi di conservazione del sito, anche se anteriori alla data di trasposizione della direttiva. Pertanto, il fatto che la centrale di pompaggio esistesse dal 1958 non la escludeva automaticamente dalla valutazione cumulativa relativa alla centrale di Moorburg. La Corte conclude dunque che la Germania avrebbe dovuto prenderla in considerazione e che l’omissione integra un ulteriore inadempimento.

Diversa è la conclusione per la centrale idroelettrica ad acqua fluente. La Corte rileva che la domanda era stata presentata da un soggetto che non disponeva dei diritti necessari di utilizzo dell’acqua e dei terreni, e che la titolare di tali diritti, la Vattenfall Europe, aveva dichiarato di non voler dare il consenso indispensabile. In tali circostanze, non esistevano veri e propri “altri progetti” ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, sicché questa parte della censura è stata respinta.

Terza censura: articolo 6, paragrafo 4

La Commissione sosteneva infine che, avendo l’autorità tedesca erroneamente escluso ogni pregiudizio per l’integrità del sito, avrebbe dovuto verificare anche i presupposti dell’articolo 6, paragrafo 4, in particolare l’esistenza di soluzioni alternative meno impattanti, come una torre di raffreddamento ibrida.

La Corte non esamina nel merito tale censura. Poiché l’autorità competente aveva ritenuto, seppure erroneamente, che il progetto non recasse pregiudizio all’integrità del sito ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, non era necessario passare alla fase derogatoria dell’articolo 6, paragrafo 4.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica federale di Germania, non avendo eseguito, all’atto dell’autorizzazione della centrale a carbone di Moorburg, una valutazione corretta e completa dell’incidenza, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE. Il ricorso è respinto per il resto e le spese sono compensate, essendo ciascuna parte rimasta parzialmente soccombente.

Principi desumibili

La pronuncia ribadisce che:

• la valutazione d’incidenza deve basarsi sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili e deve escludere ogni dubbio ragionevole sull’assenza di effetti pregiudizievoli;
• le misure di attenuazione possono essere valorizzate solo se la loro efficacia è certa al momento dell’autorizzazione;
• nella valutazione vanno considerati anche gli effetti cumulativi con progetti preesistenti, se idonei a incidere sugli obiettivi di conservazione;
• la mera incertezza o la verifica successiva non possono sostituire la certezza preventiva richiesta dalla direttiva habitat.