Sentenza n. 73/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Le amministrazioni statali hanno impugnato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi e gli atti presupposti, deducendo violazione degli artt. 2, 3, 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 17-bis l. 241/1990, dell'art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004, del giusto procedimento e del giudicato, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza istruttoria, arbitrarietà, contraddittorietà, sviamento, perplessità e difetto di motivazione. In particolare, hanno sostenuto che la conferenza del 2024 costituiva la riapertura di una precedente conferenza ormai archiviata per improcedibilità e che, pertanto, sarebbero stati violati i termini procedimentali. Hanno inoltre contestato i criteri di ponderazione preventiva delle posizioni delle amministrazioni, che attribuivano peso 1,5 al Comune e alla Soprintendenza e peso 1 all'Ente Parco, ritenendoli irragionevoli e non adeguatamente motivati, anche in considerazione della competenza della Soprintendenza sul vincolo paesaggistico e sul regime speciale di tutela previsto dalla l.r. Campania n. 5/2005. È stata poi contestata la motivazione con cui il dissenso della Soprintendenza era stato ritenuto subvalente. Secondo le amministrazioni ricorrenti, il progetto avrebbe riguardato una tettoia abusiva, già oggetto di diniego di compatibilità paesaggistica divenuto definitivo e di un precedente giudicato, sicché sarebbe stato vietato assentire ulteriori opere ai sensi dell'art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004. È stata infine dedotta l'incompatibilità dell'intervento con il divieto di edificazione temporaneo previsto dall'art. 2 l.r. Campania n. 5/2005, sostenendo che la delibera comunale di individuazione delle opere di interesse pubblico non fosse sufficiente a derogare al vincolo e non potesse comunque sanare opere già realizzate.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Ha riconosciuto che la precedente conferenza di servizi, indetta nel 2021, era stata archiviata per l'inutile decorso del termine di sospensione, ma ha escluso che tale archiviazione impedisse la riattivazione del procedimento. L'archiviazione è stata qualificata come atto meramente formale, privo di effetti preclusivi e non idoneo a estinguere l'interesse pretensivo del privato o a formare un giudicato procedimentale. Quanto alla conferenza di servizi, il Collegio ha affermato che il criterio delle posizioni prevalenti non coincide con una maggioranza numerica rigida: l'amministrazione procedente deve ponderare qualitativamente il peso degli interessi tutelati e motivare il giudizio di prevalenza. È legittima anche la predeterminazione di pesi ponderali, purché fondata sulla rilevanza degli interessi coinvolti e adeguatamente motivata. Nel caso concreto, l'attribuzione del peso 1,5 al Comune e alla Soprintendenza e del peso 1 all'Ente Parco non è stata ritenuta illogica o irragionevole, considerate le competenze rispettivamente esercitate. La determinazione conclusiva non si è inoltre limitata ad applicare meccanicamente i pesi, ma ha esaminato il contesto paesaggistico, le caratteristiche delle opere, le valutazioni della Commissione locale per il paesaggio e dell'Ente Parco e la compatibilità dell'intervento con la riqualificazione del sito. Il superamento del dissenso della Soprintendenza è stato quindi ritenuto adeguatamente motivato e non affetto da macroscopici vizi di erroneità, illogicità o arbitrarietà. Quanto alla pretesa abusività della tettoia, il TAR ha valorizzato il giudicato formatosi sulla precedente sentenza che, alla luce delle demolizioni intervenute, aveva ritenuto assentita la copertura in tegole residua e annullato in parte l'ordinanza di demolizione. Tale statuizione, emessa in un giudizio nel quale era parte anche la Soprintendenza, contraddiceva la ricostruzione secondo cui la tettoia residua fosse integralmente abusiva. È stata quindi esclusa la violazione dell'art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004. Anche il contrasto con la l.r. Campania n. 5/2005 è stato escluso: la delibera comunale che individuava le opere di interesse pubblico derogabili è stata ritenuta sufficientemente circostanziata e idonea, unitamente agli ulteriori atti comunali e all'esame svolto nella conferenza di servizi, a consentire la deroga al vincolo di inedificabilità temporanea. Il precedente giurisprudenziale invocato dalla Soprintendenza è stato ritenuto inconferente perché relativo a una fattispecie diversa, non definita nell'ambito di una conferenza di servizi.

Norme richiamate

• artt. 14, 14-bis, 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  decisione sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti

  La conferenza di servizi non decide secondo un criterio maggioritario meramente numerico; l'amministrazione procedente deve effettuare una ponderazione qualitativa e sostanziale degli interessi rappresentati, motivando il giudizio di prevalenza.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Il divieto di autorizzazione paesaggistica postuma non impedisce, nel caso esaminato, l'assentibilità dell'intervento, poiché il giudicato precedente aveva accertato la legittimità della copertura residua oggetto della nuova valutazione.

• art. 2, l.r. Campania n. 5/2005

  Entro l'ambito della zona ... è fatto divieto, fino all'approvazione del piano particolareggiato di riqualificazione, di apportare ogni modifica dell'assetto del territorio o realizzare qualsiasi opera edilizia, con esclusione di interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici. Restano esclusi da tale divieto le opere pubbliche e di interesse pubblico, a condizione che i progetti siano approvati anche dalle competenti soprintendenze, in conformità agli obiettivi del redigendo piano particolareggiato.

  Il divieto di inedificabilità temporanea può essere derogato per opere di interesse pubblico quando ricorrano le condizioni previste dalla legge e l'interesse pubblico sia sufficientemente individuato dagli atti comunali competenti.

• art. 42, comma 1, d.lgs. 267/2000

  La delibera consiliare di individuazione dell'interesse pubblico non deve necessariamente contenere il massimo livello di dettaglio, che può essere assicurato dagli organi comunali competenti nella fase attuativa e collaborativa.

• art. 48, comma 2, d.lgs. 267/2000

  La Giunta comunale può assicurare, nella fase attuativa, il necessario dettaglio dell'interesse pubblico già individuato dal Consiglio comunale.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato formatosi su una precedente sentenza deve essere considerato nella ricostruzione dello stato legittimo dell'immobile e impedisce di riproporre una ricostruzione incompatibile con le statuizioni definitive.

Massime di principio

• L'archiviazione di un procedimento amministrativo instaurato su domanda di parte ha natura meramente formale e, di regola, non estingue l'interesse pretensivo del richiedente né impedisce la riapertura o la riattivazione del procedimento, salvo specifiche preclusioni derivanti dalla legge o da un precedente provvedimento definitivo di merito.
• Nella conferenza di servizi il criterio delle posizioni prevalenti non coincide con una maggioranza numerica rigida: l'amministrazione procedente deve valutare il peso qualitativo e sostanziale degli interessi tutelati dalle singole amministrazioni e motivare il giudizio di prevalenza.
• La predeterminazione di pesi ponderali per le posizioni delle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi è ammissibile quando sia effettuata in funzione della rilevanza concreta degli interessi pubblici rappresentati e sia resa conoscibile e motivata; il relativo esercizio è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o errore sui presupposti.
• Il giudizio di prevalenza nella conferenza di servizi non può ridursi all'applicazione automatica dei pesi preventivamente assegnati, ma deve risultare da una valutazione complessiva e motivata delle risultanze istruttorie, della compatibilità dell'intervento con gli interessi tutelati e delle ragioni del superamento dei dissensi qualificati.
• Il giudicato formatosi in un precedente giudizio relativo alla legittimità edilizia o paesaggistica di una porzione immobiliare deve essere considerato nei successivi procedimenti amministrativi e impedisce all'amministrazione di fondare il nuovo provvedimento su una ricostruzione dello stato dei luoghi incompatibile con le statuizioni definitive.
• Il divieto di edificazione temporanea previsto da una legge regionale paesistico-ambientale può essere derogato per opere di interesse pubblico quando l'interesse sia sufficientemente specificato dagli atti comunali e siano rispettate le ulteriori condizioni legali, compreso l'intervento dell'autorità preposta alla tutela paesaggistica.

Come è indicizzato