Sentenza n. 1620/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti contro una variante al progetto definitivo della tratta ferroviaria Napoli-Bari/variante Napoli-Cancello, il ritiro in autotutela di un precedente decreto di esproprio e i successivi provvedimenti di espropriazione, costituzione di servitù di attraversamento di galleria artificiale e occupazione temporanea. Con il primo motivo deduceva violazione degli artt. 169 e 185 del d.lgs. n. 163/2006, sostenendo che la variante, consistente nello stralcio delle uscite di emergenza e dei torrini esterni, fosse stata approvata senza il necessario coinvolgimento del CIPE e al di fuori dei presupposti normativi. Con il secondo motivo denunciava carenza di potere, falsità dei presupposti, contraddittorietà, perplessità e sviamento, sostenendo che la variante fosse fondata sull’erronea negazione dell’interclusione delle aree residue. Con il terzo motivo lamentava violazione del d.P.R. n. 327/2001 e lesione dell’affidamento, ritenendo che l’occupazione e la procedura espropriativa avessero reso indisponibile e intercluso il complesso produttivo, consolidando un’aspettativa alla definizione della procedura e alla corresponsione delle indennità. Con il quarto motivo censurava il ritiro del decreto di esproprio per violazione degli artt. 7 e 21-nonies l. n. 241/1990 e dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, sostenendo che il ritiro fosse intervenuto dopo trentasei mesi, senza comunicazione di avvio, senza interesse pubblico sopravvenuto e che costituisse in realtà annullamento d’ufficio di un atto illegittimo. Con il quinto motivo contestava il successivo decreto n. 157 del 2023 e l’ordinanza n. 197 del 2023, sostenendo che l’asservimento costituisse un esproprio mascherato, che le opere avrebbero modificato irreversibilmente il soprassuolo e l’accessibilità al complesso aziendale e che mancassero adeguata motivazione sull’urgenza e comunicazione di avvio del procedimento.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Quanto alla variante, il Consiglio di Stato ha ritenuto condivisibile la qualificazione delle modifiche come marginali, non incidenti sulla localizzazione dell’opera e consistenti nello stralcio di due opere progettate; pertanto, non era necessario il coinvolgimento del CIPE. L’art. 169 del d.lgs. n. 163/2006 è stato interpretato come disciplina procedurale delle varianti, senza escludere il potere del soggetto attuatore di adottare, in sede di sviluppo del progetto esecutivo, soluzioni implementative funzionali al migliore perseguimento dell’interesse pubblico. La variante è stata inoltre ritenuta coerente con proporzionalità, buon andamento e principio del risultato. Il motivo è stato comunque anche ritenuto non specificamente rivolto contro le autonome argomentazioni del TAR. Quanto all’interclusione, il Collegio ha rilevato che la relazione della terna dei tecnici prospettava l’interclusione come conseguenza del completamento della procedura espropriativa originaria, che non si era perfezionata. La documentazione fotografica e gli atti di immissione in possesso dimostravano inoltre che le uscite e i torrini non erano stati realizzati e che l’accesso all’attività era stato lasciato alla società. Le censure dell’appellante sono state ritenute generiche e non supportate da adeguata prova. È stato escluso un affidamento tutelabile alla conclusione dell’espropriazione: l’espropriando non vanta un interesse pretensivo all’esproprio né all’indennizzo, che costituisce conseguenza della perdita della proprietà, mentre l’amministrazione deve privilegiare, in applicazione della proporzionalità, soluzioni meno invasive. Il decreto di esproprio del 2019 non era stato notificato e, trattandosi di atto recettizio sottoposto alla condizione sospensiva della notificazione ed esecuzione, non aveva prodotto effetti né trasferito la proprietà. Il suo successivo ritiro era quindi un mero ritiro di atto inefficace, non soggetto al regime dell’annullamento d’ufficio: non erano necessari il termine ragionevole, la ponderazione dell’affidamento o una specifica ragione di interesse pubblico sopravvenuto. È stata esclusa anche l’applicabilità dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, non essendo stata provata un’occupazione o trasformazione sine titulo. Quanto al decreto del 2023, il Collegio ha ritenuto provato che le opere interessassero il sottosuolo, con ripristino della conformazione originaria della rampa e senza modifiche irreversibili al fabbricato, al piazzale o al soprassuolo delle aree asservite. La costituzione della servitù non equivaleva dunque a un esproprio mascherato, poiché la proprietà restava alla società, con le sole limitazioni tipiche della servitù. La pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera derivavano direttamente dalla disciplina speciale applicabile alla tratta Napoli-Bari, sicché è stata respinta anche la censura relativa alla motivazione dell’urgenza. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 169 e 185 d.lgs. n. 163/2006

  Le varianti al progetto definitivo possono essere approvate dal soggetto attuatore senza coinvolgimento del CIPE quando siano marginali, non incidano sulla localizzazione dell’opera e non comportino sostanziali modificazioni; la disciplina distingue l’iter procedurale in base alla rilevanza della variante.

• art. 1, comma 3, d.l. n. 133/2014, conv. in l. n. 164/2014

  gli interventi da praticarsi sull’area di sedime della tratta ferroviaria Napoli - Bari, nonché quelli strettamente connessi alla realizzazione dell’opera, sono dichiarati indifferibili, urgenti e di pubblica utilità

  La disposizione attribuisce ex lege agli interventi relativi alla tratta Napoli-Bari i caratteri della pubblica utilità, indifferibilità e urgenza.

• art. 17 d.P.R. n. 327/2001

  È richiamato in relazione alla comunicazione dell’approvazione del progetto definitivo e agli effetti della dichiarazione di pubblica utilità sugli immobili interessati.

• art. 21 d.P.R. n. 327/2001

  È richiamato per la determinazione dell’indennità di espropriazione da parte della terna dei tecnici; tale determinazione non determina, da sola, un affidamento alla conclusione della procedura espropriativa.

• art. 22, comma 1, lett. f), d.P.R. n. 327/2001

  dispone il passaggio del diritto di proprietà, o del diritto oggetto dell'espropriazione, sotto la condizione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamente notificato ed eseguito

  Il decreto di esproprio non produce il trasferimento della proprietà se non è successivamente notificato ed eseguito; in assenza di notificazione rimane inefficace.

• art. 22-bis d.P.R. n. 327/2001

  È richiamato quale base normativa del precedente decreto di occupazione d’urgenza.

• art. 23 d.P.R. n. 327/2001

  È richiamato per gli effetti del decreto di esproprio e per il perfezionamento del trasferimento della proprietà.

• art. 24, comma 4, d.P.R. n. 327/2001

  È richiamato in relazione all’immissione in possesso e alla permanenza dell’uso dell’area per consentire l’accesso all’attività commerciale.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Non trova applicazione in assenza di prova di occupazione o trasformazione del bene sine titulo dopo il ritiro del precedente decreto di esproprio.

• art. 50 d.P.R. n. 327/2001

  È richiamato per le indennità di occupazione legittima.

• artt. 7 e 21-nonies l. n. 241/1990

  Non si applicano al ritiro di un decreto di esproprio originariamente inefficace, che costituisce mero ritiro e non autotutela decisoria su un atto produttivo di effetti.

• art. 21-bis l. n. 241/1990

  È richiamato per la natura recettizia e l’efficacia degli atti limitativi della sfera giuridica dei destinatari.

• art. 1 l. n. 443/2001

  È richiamato quale fondamento della disciplina speciale applicabile alle infrastrutture strategiche e alla tratta ferroviaria Napoli-Bari.

• art. 1 d.lgs. n. 36/2023

  Il principio del risultato è richiamato come conferma dell’esigenza di consentire all’amministrazione di perseguire efficacemente e tempestivamente l’interesse pubblico, salvo divieti espressi.

Massime di principio

• Le varianti a un progetto definitivo di un’opera pubblica che siano marginali, non incidano sulla localizzazione dell’intervento e riducano l’impatto sulle proprietà private possono essere approvate dal soggetto attuatore secondo il procedimento semplificato previsto dalla disciplina applicabile, senza necessità di coinvolgere l’organo che aveva approvato il progetto originario, purché siano rispettate le prescrizioni e non siano introdotte sostanziali modificazioni.
• Il potere dell’amministrazione di perseguire l’interesse pubblico non si esaurisce con l’approvazione del progetto originario: salvo specifici divieti normativi, l’amministrazione può rimodulare il progetto in corso di attuazione, soprattutto quando la soluzione successiva sia meno invasiva e più proporzionata rispetto a quella iniziale.
• La determinazione dell’indennità nell’ambito di una procedura espropriativa non attribuisce al proprietario un interesse pretensivo alla conclusione dell’espropriazione né consolida un affidamento alla perdita della proprietà e alla corresponsione dell’indennità, poiché l’espropriazione è strumentale all’interesse pubblico e deve costituire soluzione proporzionata e residuale.
• Il decreto di esproprio sottoposto alla condizione sospensiva della notificazione e dell’esecuzione non trasferisce la proprietà e non produce effetti se non viene notificato al destinatario. Il suo ritiro, prima del perfezionamento della notificazione e dell’esecuzione, è un mero ritiro di atto inefficace e non un annullamento d’ufficio, sicché non richiede il rispetto del termine ragionevole né la ponderazione dell’affidamento e dell’interesse pubblico propria dell’autotutela decisoria.
• La lesione dell’affidamento derivante dalla condotta dell’amministrazione opera sul piano della responsabilità e del risarcimento del danno e non determina, di per sé, l’illegittimità del successivo provvedimento amministrativo; occorre comunque la presenza di un affidamento qualificato e di una condotta amministrativa scorretta.
• La costituzione di una servitù di attraversamento nel sottosuolo non integra un esproprio mascherato quando la proprietà rimane al privato, le opere interessano esclusivamente il sottosuolo, il soprassuolo viene ripristinato e le limitazioni imposte sono quelle tipiche del diritto di servitù.

Come è indicizzato