Sentenza n. 1921/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare della sede farmaceutica n. 1 del Comune di Salemi, aveva chiesto l'accertamento del silenzio-inadempimento del Comune rispetto alle istanze del 20 dicembre 2023 e del 1° ottobre 2024, aventi ad oggetto l'adozione degli atti conseguenti ai precedenti giudicati di annullamento e la revisione della pianta organica delle farmacie, nonché del silenzio dell'Assessorato regionale rispetto al procedimento sostitutivo avviato con la nomina di un commissario ad acta. Con sentenza non definitiva n. 1413/2025 il TAR aveva già accolto l'azione avverso il silenzio, ordinando alle amministrazioni di provvedere, e aveva disposto la prosecuzione del giudizio sulla domanda risarcitoria. Il commissario ad acta aveva poi concluso il procedimento con la delibera n. 1 del 22 luglio 2025. Il ricorrente ha domandato il risarcimento del danno da ritardo, riservandosi di produrre una perizia di stima. Le amministrazioni hanno contestato, tra l'altro, la genericità della domanda, l'assenza di un danno provato, del nesso causale e di un ritardo colpevole. Il ricorso risarcitorio è stato esaminato principalmente alla luce della violazione dell'art. 2 l. 241/1990 e dei principi sull'onere della prova dell'illecito aquiliano.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria. Ha ritenuto non necessario sospendere o cancellare la causa in attesa della decisione sul diverso ricorso contro la delibera commissariale n. 1/2025, sia perché l'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. vieta la cancellazione della causa dal ruolo su istanza di parte, sia perché i due giudizi potevano essere decisi autonomamente. La domanda di risarcimento è stata giudicata generica e priva di adeguata allegazione e prova del danno: il ricorrente non aveva specificato alcun danno emergente o lucro cessante direttamente conseguente al ritardo, non aveva depositato la perizia promessa e non aveva fornito elementi utili per una liquidazione equitativa. Il giudice ha richiamato il principio per cui, nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo, opera pienamente l'onere dispositivo di cui all'art. 2697 c.c.; il ricorrente deve allegare e provare condotta illecita, evento dannoso, elemento soggettivo e nesso causale. Anche la liquidazione equitativa presuppone la prova dell'an debeatur e la disponibilità di elementi fattuali idonei a quantificare il pregiudizio. Le spese sono state poste a carico del ricorrente, liquidate in euro 2.000,00 per ciascuna amministrazione, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di concludere il procedimento entro il termine non determina automaticamente il diritto al risarcimento: devono essere allegati e provati tutti gli elementi del danno da ritardo.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Vieta la cancellazione della causa dal ruolo su istanza di parte.

• art. 2697 c.c.

  Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo l'onere della prova opera pienamente; il ricorrente deve provare i fatti costitutivi della pretesa, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova della condotta illecita, dell'evento dannoso, dell'elemento soggettivo e del nesso causale.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  La liquidazione equitativa del danno non esonera il danneggiato dalla prova dell'an debeatur e dalla deduzione degli elementi fattuali utili alla quantificazione.

• art. 24, comma 1, l.r. Sicilia n. 44/1991

  Qualora gli organi delle province e dei comuni omettano o ritardino, sebbene previamente diffidati a provvedere entro congruo termine, o non siano comunque in grado di compiere atti obbligatori per legge, al compimento dell'atto provvede l'Assessore regionale per gli enti locali a mezzo di un commissario, la cui durata in carica non può superare il termine di un mese, salvo proroga fino a tre mesi, per gravi e giustificati motivi di carattere amministrativo.

  La norma disciplina il potere sostitutivo regionale e la durata dell'incarico commissariale; il superamento del termine non è stato ritenuto sufficiente, da solo, a fondare il risarcimento in assenza di prova del danno.

• art. 11 d.l. n. 1/2012, convertito in l. n. 27/2012

  È richiamato quale base del trasferimento ai Comuni della competenza relativa alla pianificazione delle sedi farmaceutiche.

Massime di principio

• Nell'azione risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione per danno da ritardo, il ricorrente deve allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, inclusi condotta, evento dannoso, elemento soggettivo e nesso causale; la mera violazione del termine procedimentale non è sufficiente.
• Nel giudizio risarcitorio amministrativo opera pienamente il principio dell'onere della prova di cui all'art. 2697 c.c., senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.
• La domanda di risarcimento è inammissibile sul piano probatorio o comunque infondata quando si limita a prospettare un pregiudizio generico, senza indicare specificamente danno emergente, lucro cessante e rapporto causale con il ritardo amministrativo.
• La liquidazione equitativa del danno non supplisce alla mancata prova dell'an debeatur né alla totale assenza di elementi fattuali utili alla quantificazione; chi la richiede deve fornire, per quanto possibile, dati contabili, fiscali o economici relativi alla perdita subita.

Come è indicizzato