Parere n. 620/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, proprietaria di un locale commerciale prospiciente un’area pedonale pubblica, ha impugnato la modifica regolamentare che consente ai pubblici esercizi di occupare lateralmente suolo pubblico non già concesso, senza l’assenso del proprietario frontistante, purché sia rispettata una fascia minima di rispetto di 2,50 metri dall’ingresso del locale. La ricorrente ha dedotto violazione dei diritti del cittadino, arbitrarietà e irragionevolezza, eccesso di potere, difetto di motivazione e natura sostanzialmente ad personam della modifica, segnalando anche un possibile collegamento familiare tra un’assessora comunale e il titolare del ristorante controinteressato. Il Comune e il Ministero dell’interno hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di interesse, poiché non era stata impugnata l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico rilasciata il 4 aprile 2024 alla società controinteressata.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire. Le condizioni dell’azione, costituite dalla legittimazione e dall’interesse ad agire, devono sussistere al momento della proposizione e permanere fino alla decisione. L’interesse deve essere personale, attuale e concreto, ossia deve consentire al ricorrente di conseguire un’utilità effettiva dall’accoglimento. I regolamenti, di regola, contengono norme generali, astratte e innovative non immediatamente lesive, la cui concreta incidenza dipende dall’adozione di un successivo atto applicativo. Tali disposizioni devono pertanto essere impugnate insieme all’atto applicativo, salvo il caso di disposizioni autoapplicative direttamente lesive. Nel caso esaminato, l’eventuale lesione della posizione della ricorrente derivava dall’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico, non dalla modifica regolamentare in sé. Poiché l’autorizzazione non era stata impugnata, mancava l’interesse a ottenere l’annullamento della sola deliberazione consiliare. La clausola generica riferita a ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale non poteva integrare l’impugnazione dell’autorizzazione non specificamente individuata.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario costituisce il rimedio nel cui ambito il Consiglio di Stato rende il parere decisorio sull’impugnazione proposta.

• Art. 8 del regolamento di Polizia Urbana del Comune di -OMISSIS-

  L'autorizzazione ad occupare marciapiedi, banchine, giardini pubblici ed aree soggette a pubblico passaggio può essere concessa davanti agli esercizi commerciali ed ai pubblici esercizi solamente a nome del titolare o legale rappresentante della società con riferimento all'autorizzazione commerciale o di P.E. relativa. L'autorizzazione può essere concessa anche lateralmente ottenendo preventivamente documentazione scritta di assenso da parte dei proprietari.

  La disposizione originaria subordinava l’occupazione laterale all’acquisizione dell’assenso scritto dei proprietari; la modifica impugnata ha limitato la regola della frontistanza al suolo pubblico posto alla stessa quota del locale e ha consentito l’occupazione laterale di aree non già concesse senza assenso del proprietario frontistante, nel rispetto di una fascia di 2,50 metri.

• Art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  È stato richiamato quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti e dei terzi.

• Artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679

  Sono stati richiamati, insieme all’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità degli interessati mediante oscuramento dei dati identificativi.

• Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2025, n. 7325

  Richiamato per i principi sulle condizioni dell’azione e sui requisiti di personalità, attualità e concretezza dell’interesse a ricorrere.

• Cons. Stato, sez. I, parere n. 1106/2021

  Richiamato a sostegno dei principi relativi alle condizioni dell’azione e all’interesse personale, attuale e concreto.

• Cons. Stato, sez. VII, 19 febbraio 2025, n. 1093

  Richiamato per la distinzione tra regolamenti non immediatamente lesivi e disposizioni regolamentari autoapplicative direttamente impugnabili.

• Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2025, n. 3732

  Richiamato per escludere che la generica indicazione di atti presupposti, connessi o consequenziali integri l’impugnazione dell’atto applicativo non specificamente contestato.

• Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2023, n. 4459

  Richiamato sul medesimo principio relativo all’insufficienza della clausola generica sugli atti connessi o consequenziali.

Massime di principio

• Le condizioni dell’azione nel processo amministrativo devono sussistere sia al momento della proposizione del ricorso sia al momento della decisione; l’interesse ad agire deve essere personale, attuale e concreto e deve corrispondere a un’utilità effettiva ottenibile dall’accoglimento.
• I regolamenti, in quanto normalmente costituiti da norme generali, astratte e destinate a essere applicate a una pluralità indeterminata di casi, non sono di regola immediatamente lesivi e devono essere impugnati insieme al provvedimento applicativo che concretizza la lesione.
• Le disposizioni regolamentari autoapplicative, il cui effetto lesivo discende direttamente dalla previsione senza necessità di ulteriori atti discrezionali o applicativi, sono invece autonomamente e immediatamente impugnabili.
• La generica impugnazione di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, anche se di data o contenuto sconosciuto, non sostituisce l’impugnazione specifica dell’atto applicativo che determina la lesione.

Come è indicizzato