Tribunale, Sentenza T-173/25

Appalto pubblico TESTA-ng III: legittimità della procedura negoziata senza previa pubblicazione

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da BT Global Services Belgium contro la decisione della Commissione europea di aggiudicare a Deutsche Telekom Business Solutions GmbH il contratto TESTA-ng III mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione. La controversia attiene alla gestione di un’infrastruttura informatica trans-europea critica per lo scambio sicuro di dati tra amministrazioni pubbliche.

Fatti e contesto del procedimento

Il sistema TESTA è descritto come una rete di comunicazione sicura per lo scambio di informazioni sensibili tra amministrazioni europee e nazionali, con impieghi in settori quali cooperazione di polizia, controllo delle frontiere, asilo, protezione civile e contrasto al riciclaggio. La Commissione aveva già gestito nel tempo diverse procedure di gara e affidamenti collegati al servizio TESTA, inclusi precedenti contratti aggiudicati con procedure negoziate senza bando.

La vicenda immediata prende avvio dalla gara del 2019, poi aggiudicata al ricorrente nel gennaio 2022, che tuttavia non giunse alla firma per effetto di una serie di provvedimenti cautelari emessi nel contenzioso promosso da altri operatori economici. Nel 2023 la Commissione cancellò quella gara, modificò il contratto TESTA-ng II Ext per garantire la continuità del servizio fino alla migrazione, e infine avviò nel novembre 2023 la procedura qui contestata per assicurare la continuità oltre il 17 dicembre 2024.

Questioni sottoposte al Tribunale

Il ricorrente sosteneva, in sintesi, che la Commissione non potesse ricorrere alla procedura negoziata senza previa pubblicazione perché mancavano i presupposti dell’estrema urgenza, dell’imprevedibilità degli eventi e dell’assenza di imputabilità alla stazione appaltante. Inoltre, affermava che la procedura aveva artificialmente ristretto la concorrenza e violato i principi di trasparenza, parità di trattamento e libera concorrenza.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 160 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, che impone i principi di trasparenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione, nonché la massima apertura alla concorrenza. Rilevanti sono poi l’articolo 164(5)(f) del medesimo regolamento e il punto (c) del secondo comma del punto 11.1 dell’allegato I, che consentono la procedura negoziata senza previa pubblicazione in caso di estrema urgenza determinata da eventi imprevedibili non imputabili all’amministrazione, quando sia impossibile rispettare i termini delle procedure ordinarie.

Sono inoltre menzionati gli articoli 175 e l’allegato I, punti 24, 26, 35 e 41, relativi ai termini delle procedure aperte e ristrette, anche in caso di urgenza. Quanto ai principi generali di gara, il Tribunale richiama l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE.

Valutazione della Corte sul primo motivo: estrema urgenza e imprevedibilità

Il Tribunale ricorda che la deroga va interpretata restrittivamente e che grava sulla parte che la invoca l’onere della prova. Osserva che, ai fini della disposizione applicabile, occorrono cumulativamente: un evento imprevedibile, un’estrema urgenza e un nesso causale tra l’evento e l’urgenza, tale da rendere impossibile il rispetto dei termini delle procedure ordinarie.

Nel caso concreto, il Tribunale ritiene che la Commissione potesse ragionevolmente considerare imprevedibili, nel loro complesso, la pandemia da covid-19, la guerra in Ucraina, gli ordini cautelari successivi che avevano sospeso la firma del precedente contratto, e i conseguenti mutamenti geopolitici, tecnologici e macroeconomici. In particolare, sottolinea che non conta solo l’evento iniziale, ma anche la durata e l’intensità delle sue conseguenze, come il rafforzamento delle esigenze di cybersecurity, l’accelerazione del cloud computing e gli effetti inflattivi e sulle catene di approvvigionamento.

Quanto ai tre ordini cautelari, il Tribunale afferma che non va considerato ciascun provvedimento isolatamente, ma l’intera sequenza processuale che generò una prolungata incertezza sulla possibilità di firmare il contratto. Tale insieme di circostanze non era ragionevolmente prevedibile dalla Commissione.

Imputabilità dell’urgenza alla Commissione

Il ricorrente sosteneva che la Commissione avrebbe dovuto attivarsi prima, già nel 2022, e che l’urgenza fosse dunque imputabile alla propria inerzia. Il Tribunale respinge l’argomento, osservando che nel 2022 non erano ancora prevedibili appieno la durata e l’impatto della guerra in Ucraina né era prevedibile l’adozione di un terzo ordine cautelare nel 2023, che portò a un anno complessivo di sospensione della firma. La Commissione non ha quindi ritardato indebitamente l’avvio della nuova procedura.

Impossibilità di rispettare i termini di una procedura aperta o ristretta urgente

Il Tribunale osserva che, anche ipotizzando l’avvio immediato di una procedura aperta o ristretta dopo la cancellazione della gara nel aprile 2023, i termini minimi applicabili, aggiunti ai tempi di valutazione delle offerte e soprattutto alla migrazione tecnica dei servizi, non avrebbero consentito di garantire la continuità del servizio entro il dicembre 2024. Il contratto era tecnicamente complesso e la migrazione da una rete all’altra richiedeva, secondo la Commissione, almeno due anni. Ne deriva che la procedura negoziata senza previa pubblicazione era idonea a rispondere a una necessità incompatibile con i tempi delle procedure ordinarie, anche in versione urgente.

Necessità stretta della procedura

Il Tribunale accoglie anche la giustificazione secondo cui la procedura era strettamente necessaria. L’appalto aveva una durata di tre anni, coerente con il tempo stimato per completare la migrazione alla nuova architettura prevista per il 2027, e doveva evitare l’interruzione di servizi critici e sensibili. La Corte valorizza l’importanza della rete TESTA, che dà accesso a oltre 150 sistemi informativi, di cui una quota rilevante è di importanza critica per l’Unione. Una interruzione, anche breve, avrebbe potuto incidere su frontiere, aeroporti, casellari giudiziari, scambio di fascicoli penali e operazioni doganali.

Secondo motivo: trasparenza, parità di trattamento e concorrenza

Il Tribunale respinge anche il motivo fondato sull’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE. Precisa anzitutto che varie censure del ricorrente riguardavano decisioni diverse da quella impugnata e sono quindi irrilevanti nel presente giudizio.

Quanto alla trasparenza, il Tribunale afferma che, quando la deroga alla pubblicità è espressamente autorizzata e le sue condizioni sono soddisfatte, non può sussistere un obbligo di pubblicazione preventiva. Inoltre, la decisione contestata esponeva chiaramente la base giuridica e le ragioni del ricorso alla procedura negoziata. Né esiste un obbligo di annunciare in anticipo quando una futura gara sarà riaperta alla concorrenza, essendo la prior information notice solo facoltativa.

Quanto alla parità di trattamento, il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui, una volta legittimamente accertati i presupposti della procedura senza bando, la mancata trasmissione di inviti ad altri operatori non integra violazione del principio. Quanto alla concorrenza, rileva che, in presenza di una deroga validamente applicata, l’obbligo di apertura alla concorrenza più ampia non opera nei medesimi termini.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale respinge il secondo capo di domanda, dichiarato inammissibile perché generico, e rigetta entrambi i motivi di merito. L’azione è quindi integralmente respinta e BT Global Services Belgium è condannata alle spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che la procedura negoziata senza previa pubblicazione, quale deroga eccezionale in materia di appalti UE, richiede un’interpretazione rigorosa ma può essere utilizzata quando una combinazione di eventi imprevedibili produce un’urgenza effettiva e non imputabile alla stazione appaltante. In presenza di un servizio informatico critico per l’Unione e di una migrazione tecnicamente complessa, la continuità operativa può giustificare l’affidamento diretto, purché la durata e l’oggetto del contratto siano strettamente limitati al necessario.