Sentenza n. 2723/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Campania n. 2209 del 2019, che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti e l'improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse. In primo grado aveva chiesto l'annullamento delle delibere comunali, dell'offerta di vendita e degli atti di stima relativi a un immobile comunale condotto in locazione, contestando i criteri di valutazione e la congruità del prezzo. Con motivi aggiunti aveva impugnato la successiva decisione comunale di non includere più l'immobile nel piano delle alienazioni, deducendo la lesione del proprio diritto di opzione o prelazione e vizi di eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà, perplessità, contraddittorietà tra atti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. L'appellante sosteneva inoltre che l'amministrazione fosse gravata da un obbligo motivazionale aggravato, poiché la scelta incideva su aspettative o affidamenti qualificati, e denunciava disparità di trattamento rispetto ad altri conduttori ai quali gli immobili erano stati alienati. In appello sono stati dedotti errori processuali sulla declaratoria di difetto di giurisdizione e sulla pronuncia di improcedibilità. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con ordinanza n. 22701 del 2025, hanno successivamente affermato la giurisdizione amministrativa sui motivi aggiunti, ritenendo che il diritto di opzione sorga solo dopo il completamento dell'esercizio dei poteri pubblicistici mediante un'offerta completa in tutte le sue componenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato, alla luce della decisione delle Sezioni Unite, ha esaminato nel merito i motivi aggiunti e li ha respinti. La scelta del Comune di escludere l'immobile dal piano delle alienazioni 2018-2020 è stata ritenuta espressione di discrezionalità amministrativa nell'ambito della programmazione finanziaria e giustificata dalle mutate esigenze dell'ente. Il precedente piano di alienazione era scaduto e l'amministrazione poteva rinnovarlo senza ricomprendere l'immobile in questione. La precedente manifestazione di disponibilità all'acquisto non aveva perfezionato il diritto di opzione, poiché l'interessato aveva contestato il prezzo e rifiutato di concludere la compravendita. Il prezzo era stato ritenuto congruo sulla base di un'apposita perizia, riferita alla situazione effettiva dell'abitazione e al valore di mercato, con una decurtazione del 30% correlata al diritto di opzione. Gli immobili, costruiti dopo il sisma del 1980 ai sensi della legge n. 219 del 1981, non appartenevano all'edilizia residenziale pubblica e non erano soggetti alla relativa disciplina di determinazione del prezzo. Non è stata riconosciuta alcuna lesione dell'affidamento, poiché l'appellante non aveva inteso acquistare al prezzo stabilito; né è stata ravvisata disparità di trattamento, considerato che gli altri conduttori avevano accettato le rispettive offerte. Poiché l'immobile era stato legittimamente escluso dal piano delle alienazioni, è venuto meno l'interesse a contestare gli atti precedenti relativi alla determinazione del prezzo. Il ricorso introduttivo di primo grado è stato quindi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.c.

  Richiamato dall'appellante per contestare la pronuncia sulla giurisdizione; la decisione finale si conforma alla successiva statuizione delle Sezioni Unite sulla ripartizione della giurisdizione.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Richiamato in relazione alla dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 133 c.p.a.

• legge n. 133 del 6 agosto 2008

  Indicata quale base normativa del Piano delle Alienazioni e delle Valorizzazioni del Patrimonio Immobiliare.

• legge n. 219 del 1981

  La disciplina relativa agli immobili costruiti per fronteggiare l'emergenza abitativa conseguente al sisma del 1980 è stata ritenuta distinta da quella dell'edilizia residenziale pubblica, con conseguente applicazione dei criteri ordinari di valore di mercato per la vendita.

• art. 2 d.m. 24 febbraio 2015

  Richiamato negli atti di parte quale possibile fondamento del diritto di opzione o prelazione del conduttore; la decisione ha escluso che tale posizione si fosse consolidata prima del completamento della fase pubblicistica.

Massime di principio

• La scelta dell'amministrazione comunale di includere o escludere beni dal piano delle alienazioni, quando adottata nell'ambito della programmazione finanziaria e in relazione alle mutate esigenze dell'ente, costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e può essere sindacata dal giudice solo in presenza di vizi di legittimità adeguatamente dimostrati.
• Il diritto di opzione del conduttore di un immobile pubblico sorge nella fase successiva all'esercizio dei poteri pubblicistici, una volta che l'amministrazione abbia formulato un'offerta completa in tutte le sue componenti; prima di tale momento la controversia attiene all'esercizio del potere amministrativo.
• La contestazione del prezzo contenuto nell'offerta di vendita e il rifiuto di concludere la compravendita al prezzo determinato dall'amministrazione impediscono di configurare, in capo al destinatario, un affidamento qualificato sull'acquisto dell'immobile.
• Quando l'amministrazione esclude legittimamente un immobile dal piano delle alienazioni, viene meno l'interesse a contestare autonomamente gli atti precedenti relativi alla stima o alla determinazione del prezzo di vendita.
• Gli immobili comunali costruiti per fronteggiare un'emergenza abitativa ai sensi della legge n. 219 del 1981, se non qualificati come beni di edilizia residenziale pubblica, non sono soggetti alla disciplina speciale di determinazione del prezzo prevista per l'edilizia economica e popolare; la valutazione può essere effettuata sulla base del valore di mercato, anche con le riduzioni connesse a un eventuale diritto di opzione.

Come è indicizzato