Sentenza n. 771/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il silenzio serbato dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica sull’istanza di VIA relativa a un impianto agro-fotovoltaico da 68,309 MWp e alle opere di connessione alla rete, nonché l’omesso esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006. Il procedimento era stato avviato con istanza del 6 dicembre 2023; la documentazione era stata ritenuta completa e la Commissione tecnica PNRR-PNIEC aveva espresso parere favorevole con prescrizioni il 16 gennaio 2025. La ricorrente ha dedotto la violazione dei termini perentori di conclusione della VIA, degli obblighi di buon andamento e di conclusione del procedimento, nonché difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e discriminazione. Ha inoltre sostenuto che il mancato parere del Ministero della Cultura entro novanta giorni avesse determinato la formazione del silenzio-assenso orizzontale ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990. Infine, ha chiesto il rimborso del cinquanta per cento dei diritti di istruttoria previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006.

La decisione

Il TAR ha accolto in parte il ricorso. Ha accertato l’illegittimità del silenzio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, rilevando che, dopo il parere favorevole della Commissione tecnica del 16 gennaio 2025, il concerto del Ministero della Cultura avrebbe dovuto essere acquisito entro il 5 febbraio 2025 e il provvedimento di VIA adottato entro il 15 febbraio 2025. Il Collegio ha escluso la formazione del silenzio-assenso orizzontale ex art. 17-bis l. 241/1990, poiché la disciplina speciale dell’art. 25 d.lgs. 152/2006 prevede un meccanismo di silenzio devolutivo e uno specifico potere sostitutivo, incompatibili con il silenzio-assenso invocato. Tuttavia, l’inerzia del Ministero della Cultura non consentiva al Ministero dell’Ambiente di arrestare il procedimento: una volta attivato il potere sostitutivo e scaduti i termini, il Ministero avrebbe dovuto valutare autonomamente l’idoneità dell’area e concludere la VIA. Il Ministero dell’Ambiente è stato quindi ordinato di concludere il procedimento entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stato nominato, per l’eventuale ulteriore inadempimento, un commissario ad acta, da individuarsi nel direttore generale competente o suo delegato, con termine di sessanta giorni dalla scadenza assegnata all’amministrazione. È stata invece respinta la domanda di rimborso del cinquanta per cento dei diritti di istruttoria, perché l’indennizzo, pur non richiedendo la prova della colpa o del danno, presupponeva la previa richiesta di attivazione del potere sostitutivo prevista dall’art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990, ritenuta non dimostrata. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori, nonché all’eventuale compenso del commissario ad acta, quantificato in euro 1.000.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina l’azione contro il silenzio della pubblica amministrazione; il giudice può accertare l’illegittimità dell’inerzia e ordinare all’amministrazione di provvedere.

• art. 31 c.p.a.

  Costituisce, insieme all’art. 117 c.p.a., la base processuale della domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento entro il termine previsto.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  La previa richiesta di attivazione del potere sostitutivo costituisce condizione per ottenere l’indennizzo da mero ritardo.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  È richiamato come disciplina generale dell’indennizzo da ritardo, distinto dal risarcimento del danno.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non si applica, secondo il TAR, al procedimento di VIA disciplinato dall’art. 25 d.lgs. 152/2006, poiché il meccanismo speciale di silenzio devolutivo e potere sostitutivo è incompatibile con il silenzio-assenso orizzontale.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza per il procedimento di VIA.

• art. 25, commi 1, 2-bis, 2-ter, 2-quater e 7, d.lgs. 152/2006

  Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento di cui al comma 2-bis, primo e secondo periodo, non siano rispettati è [automaticamente] rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria.

  Prevede i termini di conclusione della VIA, il concerto ministeriale, il potere sostitutivo, il rimborso del cinquanta per cento dei diritti di istruttoria e la natura perentoria dei termini. L’inerzia del Ministero della Cultura attiva un meccanismo devolutivo che consente al Ministero dell’Ambiente di concludere autonomamente il procedimento.

• art. 33 d.lgs. 152/2006

  Individua i diritti di istruttoria sulla cui base è calcolato l’eventuale rimborso previsto dall’art. 25, comma 2-ter.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale ulteriore esempio legislativo di silenzio devolutivo volto a evitare l’arresto del procedimento per inerzia dell’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili.

Massime di principio

• Nel procedimento di VIA disciplinato dall’art. 25 d.lgs. 152/2006, i termini per l’acquisizione del concerto ministeriale e per l’adozione del provvedimento finale sono perentori; la loro scadenza rende illegittima l’inerzia dell’amministrazione procedente.
• La disciplina speciale della VIA, prevedendo un meccanismo di silenzio devolutivo e uno specifico potere sostitutivo, esclude la formazione del silenzio-assenso orizzontale previsto dall’art. 17-bis l. 241/1990 nei rapporti con l’amministrazione chiamata a esprimere il concerto.
• L’inerzia del Ministero competente alla tutela culturale non consente all’amministrazione procedente di arrestare indefinitamente la VIA: una volta decorso il termine e attivato il potere sostitutivo, l’amministrazione procedente deve concludere autonomamente il procedimento, valutando anche l’idoneità dell’area prescelta.
• L’indennizzo previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006 ha natura indennitaria e non risarcitoria; pertanto non richiede la prova della colpa dell’amministrazione né del danno concretamente subito, ma presuppone la previa attivazione del potere sostitutivo secondo l’art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990.
• Nel giudizio contro il silenzio, il giudice può ordinare all’amministrazione di concludere il procedimento entro un termine determinato e nominare preventivamente un commissario ad acta per l’eventuale inottemperanza.

Come è indicizzato