Sentenza n. 3517/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato il parere del Ministero della Cultura del 26 settembre 2025, il conseguente provvedimento del MASE del 7 ottobre 2025 e, in via derivata o interpretativa, gli atti precedenti della procedura VIA e del provvedimento unico ambientale relativi a un impianto fotovoltaico da 56,48 MW. La ricorrente ha sostenuto, in sintesi, che l'impianto ricadesse integralmente in area idonea ai sensi del d.lgs. 199/2021 e che, pertanto, il parere paesaggistico del MIC fosse obbligatorio ma non vincolante; che il decreto VIA e il PUA avessero approvato l'intero layout progettuale, come dimostrato dal riferimento alla potenza complessiva di 56,48 MW; che la successiva verifica di ottemperanza non potesse modificare retroattivamente e in peius il contenuto del decreto VIA, in violazione dell'art. 28 del d.lgs. 152/2006 e del principio del contrarius actus; che, ove il decreto VIA fosse stato interpretato come limitato ai soli campi assentiti dal MIC, fosse mancata un'adeguata motivazione sul mancato superamento del parere negativo e sulla prevalenza dell'interesse alla diffusione delle energie rinnovabili rispetto alla tutela paesaggistica; che il PUA non avesse ponderato adeguatamente gli interessi né esaminato le osservazioni della società; e che il parere del MIC fosse viziato per omessa considerazione dell'idoneità dell'area, del minor pregio paesaggistico, dell'assenza di interferenze rilevanti e dell'impatto cumulativo di impianti successivi o non autorizzati.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha anzitutto escluso che l'impianto fosse interamente ubicato in area idonea, rilevando che una porzione del cavidotto interferiva con la fascia tutelata del fiume Volturno ai sensi dell'art. 142 del d.lgs. 42/2004 e che, ai fini della VIA, le opere di connessione costituiscono parte integrante dell'impianto. Ha inoltre chiarito che l'art. 22, comma 1-ter, del d.lgs. 199/2021 non esclude tali opere dalla valutazione complessiva, ma estende la disciplina prevista per gli impianti in area idonea alle infrastrutture elettriche interrate di connessione, indipendentemente dalla loro ubicazione. In ogni caso, la qualificazione normativa di un'area come idonea non determina automaticamente l'assentibilità del progetto: essa costituisce un indirizzo superabile mediante motivazione rafforzata e non elimina il margine di valutazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica. Il decreto VIA è stato ritenuto correttamente interpretato come favorevole soltanto per i campi Bufala Nord, Bufala Sud e Bufala Est, poiché ha recepito per relationem il parere del MIC, espressamente richiamato come parte integrante del provvedimento, favorevole solo per tali lotti e negativo per Bufala Cancello e Bufala Seponi. Il riferimento alla potenza di 56,48 MW è stato considerato una denominazione identificativa mutuata dall'istanza e riportata negli atti, non decisiva per dimostrare l'assentimento di tutti i lotti. La verifica di ottemperanza non ha quindi modificato il decreto VIA, ma ne ha chiarito il contenuto, sicché non è stata ravvisata violazione dell'art. 28 del d.lgs. 152/2006. Il Collegio ha ritenuto legittima la motivazione per relationem e ha escluso che l'adesione dell'autorità procedente alle valutazioni degli organi tecnici costituisca rinuncia o abdicazione al potere decisionale. Il parere del MIC è stato ritenuto fondato su un'istruttoria ampia e su una motivazione plurima, concernente l'interferenza dell'impianto con il paesaggio agricolo, il reticolo idrico e l'equilibrio percettivo dei luoghi; le censure della società miravano sostanzialmente a sostituire la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale dell'amministrazione, senza dimostrare errori manifesti, travisamenti macroscopici o carenze istruttorie. È stata respinta anche la doglianza relativa alla mancata ponderazione tra sviluppo delle energie rinnovabili e tutela del paesaggio, non essendo riconosciuta dalla normativa una prevalenza assoluta della produzione energetica. Il TAR ha escluso, infine, sia la necessità dell'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della l. 400/1988, sia la violazione dell'obbligo di dissenso costruttivo, rilevando l'ampio contraddittorio procedimentale e la diversità dei piani valutativi propri della Commissione PNIEC e del MIC. Le spese sono state compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto nei rapporti con le amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 199/2021

  La costruzione e l’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili nelle aree idonee sono disciplinati secondo le seguenti disposizioni: a) nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante.

  La disposizione non rende automaticamente assentibile il progetto e non elimina il margine di valutazione dell'autorità paesaggistica; la qualificazione dell'area come idonea costituisce un indirizzo superabile con motivazione rafforzata.

• art. 22, comma 1-ter, d.lgs. 199/2021

  La disciplina di cui al comma 1 si applica altresì, indipendentemente dalla loro ubicazione, alle infrastrutture elettriche interrate di connessione degli impianti di cui al medesimo comma 1.

  La norma estende alle opere interrate di connessione la disciplina acceleratoria e procedimentale degli impianti in area idonea, ma non consente di considerare tali opere estranee all'impianto complessivo ai fini della valutazione di impatto ambientale.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  La qualificazione di un sito come area idonea non comporta di per sé l'assentibilità dell'intervento né impedisce una valutazione concreta degli impatti paesaggistici e ambientali.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Il parere della Commissione tecnica costituisce schema di provvedimento VIA, ma non determina l'illegittimità del provvedimento che recepisca, con adeguata motivazione, anche le valutazioni proprie dell'autorità paesaggistica.

• art. 28 d.lgs. 152/2006

  Il provvedimento conclusivo può essere modificato retroattivamente solo nel caso che si accerti la sussistenza di impatti ambientali negativi imprevisti ulteriori o diversi ovvero di entità significativamente superiori a quelli valutati nell’ambito del procedimento di VIA, comunque non imputabili al mancato adempimento delle condizioni ambientali da parte del proponente.

  La verifica di ottemperanza non ha modificato il provvedimento VIA, ma ne ha chiarito il contenuto già limitato ai lotti assentiti dal MIC; pertanto non ricorre una modifica retroattiva in peius.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  L'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri per la composizione di contrasti non è necessario quando le valutazioni delle amministrazioni coinvolte riguardano profili diversi e non si pongono sul medesimo piano decisionale.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  Il rinvio alla disciplina della composizione dei contrasti tra amministrazioni opera solo in presenza di un effettivo contrasto sul medesimo profilo valutativo.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  L'interferenza del cavidotto con la fascia tutelata del fiume Volturno impedisce di considerare integralmente ubicato in area idonea il progetto complessivo.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La tutela paesaggistica resta rilevante nell'ambito del procedimento autorizzatorio e non è recessiva per il solo fatto che l'intervento persegua obiettivi di produzione da fonti rinnovabili.

• art. 27 d.lgs. 152/2006

  Il provvedimento unico ambientale comprende il provvedimento VIA e gli ulteriori titoli ambientali, nei limiti e alle condizioni risultanti dagli atti istruttori e dai pareri recepiti.

Massime di principio

• Ai fini della valutazione di impatto ambientale, le opere di connessione elettrica costituiscono parte integrante dell'impianto progettato e devono essere considerate nella verifica della localizzazione e degli impatti, anche quando siano interrate; la disciplina che estende agli elettrodotti interrati il regime degli impianti in area idonea non ne determina l'estraneità dalla valutazione complessiva.
• La qualificazione legislativa di un'area come idonea alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non comporta automaticamente l'assentibilità del progetto né rende recessiva la tutela paesaggistica; essa costituisce un indirizzo non vincolante, superabile attraverso una motivazione rafforzata fondata sulle caratteristiche concrete del sito e sugli impatti dell'intervento.
• La motivazione del provvedimento VIA può essere resa per relationem mediante il richiamo a pareri tecnici che esplicitino in modo chiaro e completo l'istruttoria e il percorso valutativo; l'adesione alle conclusioni degli organi tecnici costituisce esercizio del potere decisionale e non abdicazione ad esso, salvo che l'amministrazione intenda discostarsene.
• La verifica di ottemperanza non modifica retroattivamente il provvedimento VIA quando si limita a chiarire che il giudizio favorevole era circoscritto agli interventi espressamente assentiti nei pareri recepiti dal decreto; il riferimento descrittivo alla potenza complessiva indicata nell'istanza non prevale sul contenuto effettivo degli atti istruttori e decisori.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali in materia ambientale e paesaggistica non consente la sostituzione del giudizio amministrativo con quello del privato; sono necessari errori manifesti, travisamenti macroscopici, carenze istruttorie o altri vizi sintomatici di eccesso di potere.
• La realizzazione di impianti fotovoltaici non gode di una prevalenza assoluta rispetto alla tutela del paesaggio; quando le amministrazioni valutano profili diversi e non contrapposti sul medesimo oggetto, il dissenso tra i relativi apporti istruttori non impone l'attivazione del procedimento di composizione previsto per i conflitti interamministrativi.

Come è indicizzato