Corte di giustizia, Sentenza C-820/21

Revoca della licenza di deposito fiscale e cumulo con sanzione pecuniaria in materia di accise

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria) in una controversia tra Vinal AD, depositario autorizzato, e il direttore dell’agenzia delle dogane bulgara. Il giudice nazionale chiedeva se la direttiva 2008/118/CE e i principi dell’Unione ostassero a una disciplina nazionale che, per una violazione grave del regime delle accise, imponeva la revoca della licenza di deposito fiscale oltre a una sanzione pecuniaria già applicata per i medesimi fatti.

Fatti e procedimento principale

La Vinal, titolare di una licenza per esercire un deposito fiscale, era stata oggetto di controlli fiscali. A seguito di irregolarità nell’applicazione dell’accisa, l’amministrazione doganale bulgara aveva prima emesso un avviso di accertamento definitivo, poi inflitto una sanzione pecuniaria molto elevata ai sensi dello ZADS. Successivamente, una volta divenuta definitiva tale sanzione, il direttore dell’agenzia delle dogane aveva revocato la licenza per l’esercizio del deposito fiscale, in applicazione della normativa nazionale che considera "grave" la violazione sanzionata con importi superiori a BGN 15 000.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2008/118/CE, soprattutto i considerando 10, 15 e 16 e l’articolo 16, paragrafo 1;
• l’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta;
• l’articolo 267 TFUE, quale base del rinvio;
• la direttiva (UE) 2020/262, che contiene una disposizione sostanzialmente identica all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118;
• la raccomandazione 2000/789/CE, richiamata come contesto interpretativo del regime delle autorizzazioni.

Prima e terza questione: articolo 16 della direttiva 2008/118 e cumulo delle misure

La Corte osserva che l’articolo 15 della direttiva 2008/118 lascia agli Stati membri il potere di disciplinare la fabbricazione, trasformazione e detenzione dei prodotti sottoposti ad accisa, fermo restando il quadro armonizzato della direttiva. L’articolo 16 consente di subordinare l’autorizzazione del deposito fiscale alle condizioni necessarie per impedire evasione o abuso.

Su tale base, la Corte afferma che una violazione del regime delle accise può legittimamente comportare sia una sanzione pecuniaria sia la revoca della licenza, poiché il rispetto delle norme sul regime sospensivo rientra tra le condizioni che l’autorità può imporre per prevenire evasione e abuso. Né il testo né la finalità della direttiva impediscono, in sé, un sistema siffatto.

Tuttavia, la revoca della licenza deve rispettare il principio di proporzionalità. La Corte sottolinea che la revoca è particolarmente incisiva quando ha carattere definitivo e priva l’operatore, senza limiti temporali, del beneficio del regime di deposito fiscale. Spetta quindi al giudice nazionale verificare se, alla luce della gravità della violazione e dell’impatto concreto sulla libertà di iniziativa economica, la misura sia proporzionata.

Applicazione dell’articolo 50 della Carta: ne bis in idem

La Corte precisa che la Carta si applica perché le misure in questione attuano la direttiva 2008/118. Ricorda poi che il principio del ne bis in idem vieta il cumulo di procedimenti e sanzioni di natura penale per i medesimi fatti e nei confronti della stessa persona.

Per stabilire se l’articolo 50 della Carta sia applicabile, occorre verificare se la sanzione pecuniaria e la revoca della licenza abbiano natura penale secondo i tre criteri giurisprudenziali:

• qualificazione giuridica nel diritto nazionale;
• natura della violazione;
• grado di severità della sanzione.

La Corte rileva che, nel diritto bulgaro, entrambe le misure sono qualificate come amministrative, ma ciò non è decisivo. Osserva che entrambe sembrano avere finalità repressive e dissuasive, e che la revoca può essere particolarmente grave perché definitiva. Quanto alla sanzione pecuniaria, il suo importo, fissato automaticamente al doppio dell’accisa non applicata e privo di tetto massimo, indica un notevole grado di severità. Spetta dunque al giudice del rinvio stabilire se una o entrambe le misure siano effettivamente sanzioni di natura penale.

Se lo sono, il cumulo limita il diritto garantito dall’articolo 50 della Carta, ma può essere giustificato ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta solo se:

• è previsto dalla legge;
• non consente di perseguire e sanzionare i medesimi fatti sotto la stessa violazione o per lo stesso obiettivo;
• persegue finalità complementari;
• è disciplinato da regole chiare e precise, con coordinamento tra autorità e considerazione della prima sanzione nella seconda.

La Corte osserva che la normativa nazionale sembra perseguire obiettivi complementari: da un lato, punire e dissuadere l’omessa applicazione dell’accisa mediante la sanzione pecuniaria; dall’altro, reagire alla perdita di affidabilità dell’operatore mediante la revoca della licenza. Resta però al giudice nazionale verificare se il sistema soddisfi in concreto anche il requisito della stretta necessità, in particolare perché la revoca appare automatica e definitiva e la disciplina non sembra consentire di tener conto della prima sanzione nella valutazione della seconda.

Seconda questione: principio di non discriminazione

La Corte dichiara irricevibile la seconda questione. Osserva che il giudice del rinvio non ha spiegato adeguatamente il nesso tra il considerando 10 della direttiva 2008/118, relativo alla non discriminazione nelle disposizioni in materia di riscossione e rimborso dell’accisa, e la controversia concreta, che non riguardava tali aspetti. Inoltre, non risultava alcun trattamento differenziato della Vinal rispetto ad operatori comparabili.

Dispositivo e criteri di verifica per il giudice nazionale

La Corte conclude che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118, in combinato disposto con il principio di proporzionalità, non osta a una normativa nazionale che prevede la revoca della licenza di deposito fiscale, cumulativamente a una sanzione pecuniaria già inflitta per gli stessi fatti, purché la revoca non sia sproporzionata rispetto alla gravità dell’infrazione, soprattutto se definitiva.

Se le due misure hanno natura penale, l’articolo 50 della Carta non osta al cumulo solo a determinate condizioni: previsione legale, finalità complementari, assenza di duplicazione dello stesso illecito, regole chiare e precise, coordinamento tra autorità e considerazione della prima sanzione ai fini della seconda. La verifica concreta di tali condizioni è rimessa al giudice del rinvio.