Corte di giustizia, Sentenza C-27/22

Ne bis in idem e sanzioni per pratiche commerciali sleali: natura penale della sanzione e cumulo transfrontaliero

La pronuncia concerne un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia tra Volkswagen Group Italia SpA, Volkswagen Aktiengesellschaft e l’AGCM, relativa a una sanzione pecuniaria per pratiche commerciali scorrette nel contesto del c.d. dieselgate. La Corte era chiamata a verificare la natura della sanzione ai fini dell’articolo 50 della Carta e la compatibilità con il principio del ne bis in idem di un secondo procedimento penale conclusosi in Germania per fatti ritenuti sovrapponibili.

Fatti e procedimento principale

L’AGCM aveva irrogato in solido a VWGI e VWAG una sanzione di 5 milioni di euro per pratiche commerciali scorrette consistite nella commercializzazione in Italia di veicoli diesel dotati di un software capace di alterare le misurazioni delle emissioni di NOx durante i test di omologazione, nonché nella diffusione di messaggi pubblicitari ingannevoli sulla qualità ambientale dei veicoli. La decisione amministrativa era stata impugnata davanti al giudice amministrativo italiano.

Nel frattempo, la procura di Braunschweig aveva irrogato a VWAG una sanzione pecuniaria di 1 miliardo di euro per violazioni connesse alla manipolazione dei gas di scarico e alla mancata vigilanza sull’attività del gruppo Volkswagen. Tale decisione era divenuta definitiva il 13 giugno 2018, mentre il ricorso contro la decisione AGCM era ancora pendente.

Questioni pregiudiziali

Il Consiglio di Stato ha chiesto in sostanza:

• se le sanzioni italiane per pratiche commerciali sleali siano sanzioni amministrative di natura penale;
• se l’articolo 50 della Carta osti al mantenimento della sanzione italiana quando, per gli stessi fatti, è intervenuta una condanna penale definitiva in un altro Stato membro;
• se la direttiva 2005/29, in particolare gli articoli 3, paragrafo 4, e 13, paragrafo 2, lettera e), consenta una deroga al ne bis in idem.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato:

• l’articolo 50 della Carta;
• l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta;
• l’articolo 54 CAAS;
• la direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali, in particolare gli articoli 1, 3, paragrafo 4, e 13;
• la direttiva (UE) 2019/2161, che ha inserito nell’articolo 13 della direttiva 2005/29 il criterio delle sanzioni inflitte in altri Stati membri;
• il regolamento (CE) n. 715/2007 sull’omologazione dei veicoli diesel;
• il regolamento (UE) 2017/2394 e il regolamento (CE) n. 2006/2004 sul coordinamento tra autorità di tutela dei consumatori.

Ricevibilità e competenza

La Corte ha respinto le eccezioni di irricevibilità sollevate dall’AGCM. Ha affermato che la Carta è applicabile perché la decisione italiana deriva dall’attuazione della direttiva 2005/29, e che la CAAS rientra nel diritto dell’Unione. Ha inoltre rilevato che le questioni non erano manifestamente prive di rilevanza, poiché il giudice del rinvio riteneva almeno potenzialmente identici i fatti oggetto dei due procedimenti.

Prima questione: natura penale della sanzione amministrativa

La Corte ha ricordato i tre criteri per qualificare una sanzione come penale ai fini dell’articolo 50 della Carta:

• qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale;
• natura dell’illecito;
• grado di severità della sanzione.

Nel caso di specie, pur essendo qualificata come amministrativa dal diritto italiano, la sanzione dell’articolo 27, nono comma, del codice del consumo è stata ritenuta idonea a perseguire una finalità repressiva e dotata di elevato grado di severità, potendo raggiungere 5 milioni di euro. Perciò la Corte ha concluso che essa costituisce una sanzione penale ai sensi dell’articolo 50 della Carta.

Seconda questione: applicazione del ne bis in idem tra due Stati membri

La Corte ha ribadito che il ne bis in idem richiede:

• una decisione definitiva anteriore, e
• l’identità dei fatti oggetto dei due procedimenti.

Ha precisato che la tutela opera anche se la decisione anteriore diviene definitiva dopo l’avvio del secondo procedimento, purché ciò avvenga prima che il primo procedimento sia divenuto definitivo. Nel caso concreto, la decisione tedesca è divenuta definitiva mentre il contenzioso italiano era ancora pendente, sicché la circostanza che la sanzione italiana fosse stata adottata prima non impedisce l’applicazione del principio.

Quanto all’idem, la Corte ha ricordato che non bastano fatti analoghi: occorre l’identità dei fatti materiali, intesi come insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate. Spetta al giudice nazionale verificare se la condotta contestata in Germania e quella contestata in Italia coincidano effettivamente; se ciò avviene, il mantenimento della sanzione italiana è incompatibile con l’articolo 50 della Carta.

Terza questione: eventuale deroga e articolo 52, paragrafo 1, della Carta

La Corte ha ritenuto non pertinenti, per risolvere la controversia, l’articolo 54 CAAS, l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2005/29 e l’articolo 13, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2005/29 come modificata dalla direttiva 2019/2161. Ha quindi riformulato la questione come diretta a stabilire le condizioni in cui una limitazione del ne bis in idem può essere giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

La Corte ha affermato che il cumulo di procedimenti o sanzioni per gli stessi fatti può essere ammesso solo se:

• è previsto dalla legge;
• rispetta il contenuto essenziale del diritto;
• risponde a un obiettivo di interesse generale distinto;
• non comporta un onere eccessivo per l’interessato;
• è disciplinato da norme chiare e precise;
• i procedimenti sono sufficientemente coordinati e ravvicinati nel tempo.

Nel caso concreto, le due discipline perseguono obiettivi distinti: la normativa tedesca mira a sanzionare la violazione dell’obbligo di vigilanza nell’attività d’impresa, mentre quella italiana attua la direttiva 2005/29 e tutela i consumatori. Tuttavia, la Corte ha sottolineato che il coordinamento tra la procura tedesca e l’AGCM non è emerso e che tale mancanza di coordinamento è incompatibile con i requisiti dell’articolo 52, paragrafo 1, come interpretato dalla giurisprudenza.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• la sanzione amministrativa pecuniaria italiana per pratiche commerciali sleali può costituire una sanzione penale ai fini dell’articolo 50 della Carta;
• il ne bis in idem osta al mantenimento della sanzione italiana se i fatti sono identici a quelli già definitivamente giudicati in Germania nei confronti della stessa persona;
• una deroga al ne bis in idem è possibile solo alle condizioni rigorose dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, tra cui un adeguato coordinamento tra i procedimenti.

Principi pratici per l’operatore

Per la pratica professionale, la decisione conferma che in materia di consumer law una sanzione formalmente amministrativa può essere "penale" per la Carta, con conseguente applicazione del ne bis in idem anche in contesti transfrontalieri. Nei dossier multinazionali occorre quindi verificare non solo il nome della sanzione, ma anche la natura sostanziale del procedimento, l’identità concreta dei fatti e l’esistenza di meccanismi di coordinamento tra autorità nazionali, perché la mancanza di tali elementi può portare all’illegittimità del cumulo sanzionatorio.