Corte di giustizia, Sentenza C-508/21

Aiuti di Stato e mancata imposizione di ammende ai negozi frontalieri

La pronuncia riguarda due impugnazioni riunite avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione della Commissione relativa ai presunti aiuti concessi dalla Repubblica federale di Germania a negozi frontalieri della Germania settentrionale. La controversia nasce dal sistema tedesco di deposito cauzionale per le bevande monouso e, in particolare, dalla prassi delle autorità regionali di non imporre ammende ai negozi che non riscuotevano il deposito quando i clienti firmavano una dichiarazione di esportazione.

Contesto normativo nazionale e unionale

La Corte richiama, sul piano del diritto dell’Unione, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nonché la procedura di controllo di cui all’articolo 108 TFUE. Sul versante ambientale, sono rilevanti la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, in particolare l’articolo 7, paragrafo 1, e la direttiva 2008/98/CE, che definisce il concetto di rifiuto. Sul piano nazionale, la VerpackV tedesca imponeva un deposito cauzionale di almeno 0,25 EUR sugli imballaggi monouso di bevande e qualificava come illecito amministrativo la mancata riscossione del deposito, punibile con ammenda fino a 100000 EUR.

Origine della controversia e decisione della Commissione

Dansk Erhverv aveva denunciato alla Commissione l’esistenza di un aiuto di Stato a favore dei negozi frontalieri, sostenendo che l’esenzione di fatto dal deposito cauzionale e dalle relative sanzioni costituiva un vantaggio selettivo finanziato con risorse statali. La Commissione, nel procedimento preliminare ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE, aveva esaminato tre possibili misure: mancata riscossione del deposito, mancata riscossione dell’IVA sul deposito e mancata imposizione dell’ammenda. Quanto alla terza misura, la Commissione aveva concluso che non vi era aiuto, poiché le autorità tedesche erano confrontate con seri e ragionevoli dubbi interpretativi sull’obbligo di riscuotere il deposito e, quindi, la mancata sanzione non implicava risorse statali.

Esito davanti al Tribunale

Il Tribunale aveva annullato l’intera decisione della Commissione. Pur respingendo le censure sulla mancata riscossione del deposito e dell’IVA, aveva accolto la parte relativa alle ammende, ritenendo che la Commissione avesse applicato un criterio errato e, soprattutto, avesse omesso di verificare se le difficoltà interpretative fossero temporanee e inserite in un processo di graduale chiarimento delle norme. Secondo il Tribunale, tale omissione rivelava serie difficoltà che avrebbero imposto l’apertura del procedimento formale di indagine.

Ragionamento della Corte sulla nozione di risorse statali

La Corte ricorda i principi consolidati: solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali, o che comportano un onere supplementare per lo Stato, rientrano nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Per verificare il nesso con il bilancio statale occorre accertare se, per finalità e struttura, la misura miri a creare un vantaggio che costituisca un onere supplementare per lo Stato.

Nel caso concreto, la Corte osserva che le autorità regionali tedesche, sulla base delle ordinanze dei giudici tedeschi del 2003, ritenevano che, nelle vendite accompagnate da dichiarazione di esportazione, non vi fosse alcuna violazione sanzionabile: la mancata riscossione del deposito era considerata conforme alla normativa interpretata da tali autorità, e dunque l’ammenda era esclusa in radice. Di conseguenza, non si trattava di un’esenzione da una sanzione normalmente dovuta, bensì di un comportamento previamente considerato lecito.

Irrilevanza del criterio del "graduale chiarimento"

La Corte censura il Tribunale per aver ritenuto necessario verificare se le difficoltà interpretative fossero temporanee e facenti parte di un processo di graduale chiarimento. Secondo la Corte, tale requisito non si ricava dalla giurisprudenza sugli aiuti di Stato: se un comportamento è definito come lecito, non può sorgere responsabilità sanzionatoria, anche in assenza di un progressivo chiarimento giurisprudenziale. In altre parole, l’esistenza di difficoltà interpretative, anche durature, non basta da sola a dimostrare che la mancata imposizione dell’ammenda comporti risorse statali.

La Corte aggiunge che l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 94/62 non impone agli Stati membri di riscuotere un deposito cauzionale in circostanze come quelle di specie, nelle quali i consumatori acquistano bevande in uno Stato membro per consumarle in un altro. La misura contestata era quindi compatibile con il quadro unionale ambientale e non imponeva, di per sé, l’applicazione del deposito ai fini dell’esportazione da parte del consumatore.

Decisione della Corte

Accolti il primo motivo, la seconda parte del secondo motivo e il terzo motivo dell’IGG, la Corte annulla la sentenza del Tribunale. Non essendo più necessario esaminare l’impugnazione della Commissione, dichiara non luogo a statuire su tale ricorso. Esercitando il potere di decidere definitivamente la controversia, respinge il ricorso di annullamento di Dansk Erhverv contro la decisione della Commissione.

Principio di diritto

La Corte afferma che, ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la mancata imposizione di un’ammenda non costituisce aiuto di Stato quando deriva dall’applicazione di una normativa interpretata dalle autorità competenti come non sanzionatoria rispetto al comportamento in questione; in tal caso manca un vantaggio finanziato mediante risorse statali. Non è inoltre necessario che la Commissione accerti se le difficoltà interpretative nazionali siano temporanee o inserite in un processo di graduale chiarimento, se risulta che il comportamento è stato considerato lecito e non punibile.