Sentenza n. 2326/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente contestava il rigetto delle istanze di condono relative ad ampliamenti, trasformazioni di volumi interrati in superfici fuori terra, realizzazione di nuovi locali e cambio di destinazione d’uso, realizzati anteriormente al 30 settembre 1995 in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Deduceva: l’illegittimità della comunicazione del parere della Soprintendenza al tecnico anziché direttamente all’interessato; la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto; il difetto di istruttoria e motivazione circa il grave danno paesaggistico; l’erronea applicazione dell’art. 32 d.l. 269/2003 e l’erronea interpretazione della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, sostenendo che il vincolo relativo non fosse ostativo al condono; l’irrilevanza o posteriorità del vincolo rispetto alle opere; la formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico e sul condono; la violazione dell’affidamento, dell’uguaglianza, del buon andamento e il carattere illegittimo della circolare regionale n. 2/2022; infine, l’incompetenza della Soprintendenza a ordinare la demolizione o la rimessione in pristino nell’ambito del procedimento di condono.

La decisione

Il ricorso è stato accolto soltanto in parte. Il TAR ha escluso che la comunicazione del parere al tecnico producesse invalidità, poiché il ricorrente aveva comunque avuto piena conoscenza dell’atto e lo aveva tempestivamente impugnato; l’omessa comunicazione avrebbe inciso, al più, sull’efficacia dell’atto recettizio. Ha ritenuto legittimo il rigetto sostanziale del condono: nel terzo condono, l’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003 rende ostativa la preesistenza del vincolo paesaggistico rispetto alle opere, indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo. La declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina regionale di favore ha determinato la piena riespansione della disciplina statale, sicché la circolare regionale n. 2/2022 si è limitata a ricognire il quadro normativo vigente. Le opere, realizzate in area già vincolata dal 1966, comportavano nuove superfici e nuova volumetria e risultavano riconducibili alla tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003, estranea al perimetro del terzo condono. Il parere paesaggistico aveva quindi natura vincolata, senza necessità di una valutazione ulteriore del concreto impatto paesaggistico, né di una motivazione rafforzata, né di considerazione della destinazione ad abitazione principale o del tempo trascorso. È stata esclusa la formazione del silenzio-assenso: la disciplina speciale del condono prevede, in caso di mancato parere, il silenzio-rifiuto e non il silenzio-assenso; le norme regionali sul silenzio per le autorizzazioni a eseguire opere non si applicano ai nulla osta postumi relativi ad abusi già realizzati. L’omesso preavviso di rigetto non ha comportato annullabilità, poiché il provvedimento era vincolato e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990. È stata invece accolta la censura relativa all’ordine di rimessione in pristino: la Soprintendenza, quale organo tutorio interveniente in via endoprocedimentale nel procedimento di condono, non dispone del potere di adottare misure ripristinatorie e repressive ai sensi dell’art. 167, commi 1-3, d.lgs. 42/2004. Il parere è stato pertanto annullato limitatamente a tale ordine. Spese compensate per soccombenza reciproca e oscillazioni normative.

Norme richiamate

• art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora [...] siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli [...] a tutela [...] dei beni ambientali e paesistici [...] qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono, la preesistenza del vincolo paesaggistico rispetto alle opere è ostativa alla sanatoria indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo; sono comunque necessarie, per le opere astrattamente sanabili, anche la conformità urbanistica, la riconducibilità alle tipologie minori e il parere favorevole dell’autorità tutoria.

• art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Qualora tale parere [...] non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Nel procedimento di condono, il mancato parere dell’autorità paesaggistica determina silenzio-rifiuto impugnabile e non silenzio-assenso.

• art. 33 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con [...] vincoli [...] qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse.

  La disciplina richiamata dall’art. 32, comma 27, d.l. 269/2003 concorre a delimitare le opere non sanabili, nel quadro più restrittivo del terzo condono.

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326.

  Il rinvio regionale recepisce integralmente la disciplina statale del terzo condono, compresi i limiti sostanziali alla sanatoria.

• art. 1 l.r. Sicilia n. 19/2021

  Resta ferma l’ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta.

  La disposizione regionale, che ampliava il condono alle aree con vincoli relativi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima e non può essere applicata.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’omesso preavviso di rigetto non determina l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile [...] qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione rende non annullabile per vizi procedimentali il rigetto vincolato del condono quando l’apporto partecipativo non avrebbe potuto incidere sull’esito.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  È ammissibile la motivazione per relationem quando l’atto richiamato è individuato con chiarezza e sia conoscibile o accessibile all’interessato.

• art. 21-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Per gli atti recettizi, l’omessa comunicazione incide, al più, sull’efficacia del provvedimento, non sulla sua validità, quando il destinatario ne abbia comunque avuto piena conoscenza.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato [...] entro il termine [...] decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza.

  La piena conoscenza dell’atto consente la decorrenza del termine d’impugnazione anche in assenza di una comunicazione formalmente eseguita direttamente al destinatario.

• art. 20 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La disciplina generale del silenzio-assenso non opera nei procedimenti paesaggistici, per i quali permane l’obbligo di provvedimento espresso e, nel condono, opera la disciplina speciale del silenzio-rifiuto.

• art. 17-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica al procedimento avviato dal privato nei confronti dell’amministrazione tutoria, caratterizzato da un rapporto verticale, né al procedimento speciale di condono.

• art. 167, commi 1-3, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Nel procedimento di condono edilizio la Soprintendenza, quale autorità interveniente in funzione consultiva ed endoprocedimentale, non dispone del potere di ordinare direttamente la rimessione in pristino.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ha costituito base normativa per l’oscuramento dei dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali nel testo pubblicabile della decisione.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  Il rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell’art. 32, che attribuisce carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta.

  La pronuncia ha eliminato la disciplina regionale di favore e riaffermato l’applicabilità integrale dei limiti statali del terzo condono in Sicilia.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio, la realizzazione dell’abuso in area sottoposta a vincolo paesaggistico istituito anteriormente all’opera è ostativa alla sanatoria indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo; la distinzione tra vincoli assoluti e relativi, propria delle precedenti discipline, non è riprodotta dall’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003.
• In Sicilia, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina regionale che ammetteva il condono in presenza di vincoli relativi, trova piena applicazione il regime statale del terzo condono, inclusi i limiti massimi delle opere sanabili stabiliti dall’art. 32, comma 27, d.l. 269/2003.
• Le opere che comportano nuova superficie o nuova volumetria in area paesaggisticamente vincolata e che rientrano nella tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003 non sono sanabili nell’ambito del terzo condono; in presenza di tale preclusione il parere dell’autorità paesaggistica è vincolato e non richiede una distinta valutazione del concreto impatto paesaggistico.
• Nel procedimento di terzo condono relativo ad abusi già realizzati non si forma il silenzio-assenso sul nulla osta paesaggistico: la disciplina speciale prevede il silenzio-rifiuto in caso di mancato parere, mentre le norme regionali sul silenzio per le autorizzazioni a eseguire opere future non sono applicabili analogicamente ai titoli postumi in sanatoria.
• L’omesso preavviso di rigetto non comporta l’annullamento di un diniego di condono adottato in presenza di una preclusione normativa vincolante, poiché, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, il provvedimento non è annullabile quando il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• Nel procedimento di condono edilizio la Soprintendenza esercita una funzione endoprocedimentale di tutela paesaggistica e non può adottare direttamente l’ordine di demolizione o di rimessione in pristino; tale ordine è illegittimo se inserito nel parere negativo della Soprintendenza.

Come è indicizzato