Sentenza n. 354/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'ampliamento, disposto con atto suppletivo regionale, di una concessione demaniale marittima relativa a specchi acquei e aree a terra nel porticciolo di Ognina, in un'area sottoposta a vincolo paesaggistico e qualificata dal Piano Paesaggistico come area di interesse archeologico con livello di tutela 1. L'associazione appellante ha censurato la sentenza di primo grado deducendo: erronea valutazione dei vizi dei pareri della Soprintendenza e violazione dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004; erronea interpretazione della disciplina della conferenza di servizi; erronea qualificazione dell'intervento ai sensi del d.P.R. 509/1997; erronea valutazione dell'interesse pubblico e violazione dell'art. 36 del codice della navigazione e dell'art. 97 Cost.; impossibilità di ripristinare lo stato dei luoghi alla scadenza della concessione, anche in ragione della demolizione di una porzione del molo di ponente. Il motivo ritenuto decisivo ha riguardato il difetto di motivazione e di istruttoria dei pareri paesaggistici della Soprintendenza. Il primo parere del 2022 si limitava ad affermare l'accertata compatibilità paesaggistica senza illustrare le ragioni della valutazione. Il successivo parere del 2023, qualificato dalla stessa Soprintendenza come integrativo e parzialmente modificativo, prescriveva genericamente che le imbarcazioni non arrecassero disagio visivo e che gli interventi rispettassero criteri di minimizzazione visiva sotto il profilo materico e cromatico. Secondo l'appellante, tali prescrizioni non affrontavano adeguatamente la compatibilità delle opere progettate, comprendenti pontili e passerelle e la demolizione di una porzione del molo storico, con il vincolo paesaggistico e archeologico.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello per la fondatezza del primo motivo, ritenuto assorbente, e ha riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha chiarito anzitutto che il secondo parere della Soprintendenza, essendo stato espressamente qualificato come integrativo e parzialmente modificativo del primo, non sostituiva integralmente il parere del 2022: pertanto, i vizi dedotti contro il primo parere dovevano essere esaminati, poiché le parti non modificate continuavano a concorrere alla formazione dell'atto suppletivo. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittimi entrambi i pareri per difetto di motivazione e istruttoria. La Soprintendenza, pur disponendo di ampia discrezionalità tecnico-valutativa, avrebbe dovuto riferire la valutazione al concreto intervento e al particolare contesto storico-archeologico, spiegando perché fossero compatibili con il vincolo la realizzazione di passerelle e pontili e, soprattutto, la demolizione di una porzione del molo originario. Il parere integrativo non ha colmato il deficit motivazionale, perché si è limitato a prescrizioni generiche sulle dimensioni e sull'altezza delle imbarcazioni e sui materiali e colori, senza individuare parametri verificabili né valutare specificamente le opere invasive e demolitorie. Le prescrizioni sono state inoltre ritenute illogiche, irragionevoli e contraddittorie: a fronte del riconoscimento dell'elevato valore storico-archeologico del sito, esse si concentravano soltanto sull'impatto visivo delle imbarcazioni e degli interventi, lasciando al concessionario un'ampia libertà e rendendo difficoltoso il controllo amministrativo. Il CGARS ha quindi annullato i pareri della Soprintendenza e il conseguente atto suppletivo regionale di ampliamento della concessione. Gli ulteriori motivi d'appello sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il testo richiama l'autorizzazione paesaggistica prevista dall'articolo 146, comma 2, del Codice.

  Il parere paesaggistico deve essere sorretto da un'adeguata istruttoria e da una motivazione riferita al concreto intervento e al contesto tutelato; l'ampia discrezionalità tecnica della Soprintendenza non esclude il controllo giudiziale sulla ragionevolezza, coerenza e congruità della valutazione.

• art. 142, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Il sito è qualificato come vincolato ex art. 142, lett. m), del d.lgs. n. 42 del 2004, quale zona di interesse archeologico.

  La qualificazione dell'area come zona di interesse archeologico impone una valutazione specifica della compatibilità delle opere con il valore storico-archeologico tutelato.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato non può sostituirsi alle valutazioni di merito riservate all'amministrazione, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall'art. 134 c.p.a.

  Il giudice può verificare l'adeguatezza dell'istruttoria, la motivazione, la ragionevolezza tecnica, la congruità scientifica e il rispetto della situazione fattuale, senza sostituire la propria valutazione a quella amministrativa.

• art. 97 Cost.

  La norma è richiamata tra i parametri di legittimità dedotti, ma la decisione si fonda specificamente sui vizi di istruttoria, motivazione, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dei pareri paesaggistici.

• art. 36 codice della navigazione

  La norma è richiamata tra i motivi d'appello relativi alla valutazione dell'interesse pubblico, ma il motivo non è stato esaminato perché assorbito.

• art. 2 d.P.R. 509/1997

  La norma è richiamata tra i motivi d'appello relativi alla qualificazione dell'intervento, ma il motivo non è stato esaminato perché assorbito.

Massime di principio

• Il parere successivo della Soprintendenza espressamente qualificato come integrativo e parzialmente modificativo del precedente non rende automaticamente non scrutinabili i vizi dedotti contro il primo parere: le parti non modificate del parere originario continuano a concorrere alla formazione del provvedimento finale e devono essere valutate dal giudice.
• Anche quando esercita un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa in materia paesaggistica, la Soprintendenza deve motivare il parere in modo ampio e circostanziato, rendendo ricostruibili le premesse fattuali e l'iter logico della valutazione di compatibilità dell'intervento concreto con il contesto tutelato.
• In presenza di un sito di rilevante interesse storico-archeologico, la motivazione del parere paesaggistico deve confrontarsi specificamente con la consistenza delle opere progettate, comprese le opere invasive o demolitorie, e con le modalità di eventuale ripristino dello stato dei luoghi alla cessazione del titolo autorizzatorio o concessorio.
• Le prescrizioni paesaggistiche devono essere sufficientemente determinate, verificabili e concretamente attuabili. Prescrizioni generiche sull'assenza di disagio visivo o sulla minimizzazione materico-cromatica, prive di parametri applicativi, non colmano il difetto di motivazione e possono trasformare sostanzialmente un parere dichiarato condizionato in un parere favorevole incondizionato.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche della Soprintendenza è esterno ma effettivo: esso comprende la verifica della non manifesta irragionevolezza, dell'erronea valutazione dei presupposti, della contraddittorietà, dell'adeguatezza istruttoria e della congruità scientifica, senza estendersi alla scelta tra più soluzioni tecniche opinabili riservata all'amministrazione.

Come è indicizzato