Sentenza n. 4097/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso contro il parere negativo vincolante della Soprintendenza, relativo a un fabbricato per civile abitazione sito nel Comune di Massa Lubrense. Il parere aveva ritenuto l’immobile incompatibile con il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dal Piano urbanistico territoriale dell’area sorrentino-amalfitana, per la Zona Territoriale 13 «Riserva Naturale Integrata». Con il primo motivo è stata dedotta la carenza di motivazione del parere, anche per omessa considerazione della documentazione prodotta nelle osservazioni ex art. 10-bis l. 241/1990, nonché l’illegittima integrazione postuma della motivazione da parte del TAR. È stata inoltre dedotta la violazione del principio di non contestazione, poiché la Soprintendenza non avrebbe specificamente contestato i fatti e i documenti prodotti, dai quali sarebbe risultata l’ultimazione del manufatto nel 1985. Con il secondo motivo è stata contestata la valutazione del TAR circa l’insufficienza dei verbali dei Carabinieri del 6 e del 16 maggio 1985 e delle aerofotogrammetrie a provare l’ultimazione dell’opera entro il termine utile per il condono e anteriormente all’approvazione del PUT nel 1987. È stata chiesta, in subordine, l’ammissione di prova testimoniale scritta sull’epoca di realizzazione del fabbricato. Con il terzo motivo è stata dedotta l’insufficienza della motivazione del diniego paesaggistico, sostenendo che, in presenza di un vincolo sopravvenuto, l’amministrazione avrebbe dovuto svolgere un’istruttoria specifica sulla compatibilità dell’opera preesistente con i valori tutelati, senza limitarsi a richiamare l’inedificabilità dell’area.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente i motivi e li ha respinti. Ha rilevato che l’art. 17 della legge regionale Campania n. 35 del 1987, nel disciplinare la Zona Territoriale 13 «Riserva Naturale Integrata», richiama una disciplina corrispondente a quella dei «Parchi speciali», caratterizzata da inedificabilità assoluta. Ai sensi dell’art. 33, comma 1, l. 47/1985, richiamato dall’art. 39 l. 724/1994, le opere contrastanti con vincoli di inedificabilità imposti prima della loro esecuzione non sono suscettibili di sanatoria. L’appellante non ha fornito la prova rigorosa e univoca che il fabbricato fosse stato ultimato prima dell’imposizione del vincolo. L’onere della prova dell’epoca di realizzazione dell’abuso grava sul privato, che è il soggetto in grado di fornire la documentazione oggettiva necessaria; per tale ragione è stata esclusa anche l’ammissibilità della prova testimoniale richiesta in appello. I verbali del 1985 attestavano che il solaio di copertura era soltanto montato e non completato, mentre l’art. 31 l. 47/1985 considera ultimati, ai fini del condono, gli edifici nei quali siano stati eseguiti il rustico e completata la copertura. Non essendo provata l’ultimazione, l’opera non poteva beneficiare del condono e risultava successiva all’imposizione del vincolo. Il Collegio ha inoltre escluso il difetto di istruttoria e di motivazione del parere, ritenendo sufficiente, data la natura assoluta del vincolo paesaggistico, la pacifica ricomprensione dell’area nella zona tutelata. L’appello è stato integralmente rigettato, con condanna dell’appellante alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  Disciplina il parere della Soprintendenza nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; nel caso concreto il parere negativo era vincolante.

• art. 17 l.r. Campania n. 35/1987

  «Riserve naturali integrate. Comprende le aree interessanti per la presenza di flora spontanea caratteristica dell'ambiente e/o di alto valore botanico. Essa va trasferita nei piani regolatori generali come zona di piano regolatore "riserva naturale integrale". La normativa di piano regolatore generale deve essere integralmente simile a quella relativa alla zona di piano regolatore che deriva dalla zona territoriale 9»

  La disciplina della Zona Territoriale 13 è stata ritenuta corrispondente a quella della zona dei Parchi speciali e comportante inedificabilità assoluta.

• art. 33, comma 1, l. 47/1985

  «Le opere di cui all'articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse: a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici […]»

  Esclude la sanatoria delle opere in contrasto con vincoli di inedificabilità imposti prima della loro esecuzione.

• art. 39, comma 1, l. 724/1994

  Richiama, per il condono previsto dalla legge, la disciplina ostativa dell’art. 33 l. 47/1985.

• art. 31 l. 47/1985

  «si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura […]»

  Ai fini del condono, l’edificio è ultimato soltanto quando siano stati eseguiti il rustico e completata la copertura; il semplice montaggio del solaio di copertura non è sufficiente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Rilevante per le contestazioni dell’appellante sull’omessa considerazione delle osservazioni e della documentazione prodotta nella fase partecipativa; la censura è stata respinta.

• art. 63, comma 3, c.p.a.

  Invocato per chiedere l’ammissione della prova testimoniale scritta; la richiesta è stata esclusa perché l’epoca dell’abuso deve essere provata dal privato mediante documentazione certa e univoca.

• art. 115 c.p.c.

  Invocato dall’appellante in relazione al principio di non contestazione; la censura non ha condotto alla riforma della sentenza.

• art. 64 c.p.a.

  Invocato dall’appellante in relazione al principio di non contestazione e all’onere della prova; la censura è stata respinta.

Massime di principio

• In materia di condono edilizio, l’onere di provare l’epoca di realizzazione e l’ultimazione dell’abuso grava sul privato, che deve fornire una documentazione certa, rigorosa e univoca; non sono sufficienti elementi meramente presuntivi o dichiarazioni sostitutive e non è ammissibile supplire alla carenza documentale mediante prova testimoniale quando la data di realizzazione costituisce il presupposto della sanatoria.
• Ai fini dell’art. 31 l. 47/1985, un edificio può considerarsi ultimato per il condono soltanto quando siano stati realizzati il rustico e completata la copertura; il solaio di copertura meramente montato, ma non completato, non integra l’ultimazione richiesta dalla legge.
• Ai sensi dell’art. 33 l. 47/1985, richiamato dall’art. 39 l. 724/1994, la sanatoria è preclusa quando l’opera contrasti con un vincolo di inedificabilità imposto prima della sua esecuzione. La verifica della anteriorità dell’opera rispetto al vincolo richiede una prova rigorosa dell’ultimazione del manufatto.
• Quando il vincolo paesaggistico comporta inedificabilità assoluta e la ricomprensione dell’area nella zona vincolata è pacifica, il diniego dell’autorizzazione paesaggistica può essere motivato mediante il richiamo a tale incompatibilità, senza che sia necessaria un’ulteriore valutazione analitica della compatibilità concreta dell’opera con i valori paesaggistici tutelati.

Come è indicizzato