Cassazione Civile, Sentenza n. 17473/2020 del 20/08/2020

Esito

La controversia

Impugnazione delle ordinanze-ingiunzioni nn. 54 e 55 del 14-15/11/2012 con cui la Provincia aveva sanzionato la società per mancata autorizzazione agli scarichi e per superamento dei valori limite di emissione (Allegato 5 d.lgs. n.152/2006) sugli impianti di depurazione di Torre Santa Susanna e Ostuni. Il ricorso sosteneva che l'approvazione del progetto di adeguamento degli impianti da parte del Commissario Delegato ai sensi dell'o.P.C.m. n.3271/2003 avesse sostituito, "ad ogni effetto", l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli scarichi (anziché richiedere autorizzazioni aggiuntive), e deduceva altresì la rilevanza dell'indefettibilità del servizio di depurazione e l'esimente della buona fede/necessità in relazione al superamento dei limiti durante i lavori di adeguamento.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo: ha interpretato l'art. 2, comma 2, dell'o.P.C.m. n.3271/2003 nel senso che l'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi anche con riguardo agli impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento, durante il periodo di stato di emergenza e nel periodo di proroga/ripristino (in particolare fino alla copertura derogatoria prevista dal d.P.C.m. 28/01/2011, che autorizzava la prosecuzione in deroga fino al 31/12/2011). Di conseguenza la condotta dell'ACQUEDOTTO PUGLIESE nel 2011 è stata ritenuta legittima e le ordinanze-ingiunzioni nn.54 e 55/2012 sono state annullate. La Corte ha cassato la sentenza impugnata, deciso il merito e accolto l'opposizione, compensando le spese di lite. In via preliminare la Corte ha anche dichiarato inammissibile la memoria documentale depositata dalla Provincia per tardività, richiamando i limiti procedurali relativi al deposito di memorie fuori termine.

Norme richiamate

• o.P.C.m. n. 3271 del 2003, art. 2, comma 2

  "L'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto i visti i pareri, le autorizzazioni e le concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi e costituisce, ove occorra, variante agli strumenti urbanistici comunali e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità"

  La Corte ha ritenuto che la sostituzione dell'autorizzazione preventiva si estenda anche agli impianti preesistenti inseriti nei progetti di adeguamento e copra il periodo dello stato di emergenza e delle sue proroghe/ripristini, sicché non era necessaria ulteriore autorizzazione ambientale separata per le attività durante il periodo derogato.

• d.P.C.m. 28 gennaio 2011

  Ha ripristinato un limitato regime derogatorio autorizzando la prosecuzione del servizio di depurazione in deroga alla normativa ambientale fino al 31/12/2011; la Corte ha ritenuto che tale copertura derogatoria includa le attività oggetto di accertamento nel 2011.

• d.P.C.m. 16 luglio 2010 (revoca) e precedenti d.P.C.m. del 1994

  Cronologia rilevante per stabilire se l'operato dell'ente gestore rientrasse nel periodo di deroga: lo stato di emergenza fu dichiarato nel 1994, revocato nel 2010 e poi ripristinato con il DPCM 2011; la copertura temporale determina la legittimità delle attività.

• art. 133, commi 1 e 2, d.lgs. n. 152/2006

  Norma ambientale sanzionatoria richiamata nelle ordinanze per mancanza di autorizzazione e superamento dei limiti; la sua efficacia è stata esclusa per il periodo in cui operava la deroga commissariale.

• L. n. 225/1992, art. 5 (istituzione Protezione Civile)

  Consente l'adozione di ordinanze amministrative di carattere speciale ("ordinanze libere") in deroga ad altre norme nell'ambito dei poteri attribuiti; la Corte ha ricordato che tali ordinanze sono immediate ed autonome rispetto ad alcune norme ordinarie, nei limiti costituzionali e dei principi generali.

• L. n. 689/1981, artt. 3 e 4

  Richiamate in relazione alle difese dell'esimente della buona fede e all'applicabilità della sanzione per mancanza di autorizzazione; la Corte ha ritenuto i motivi assorbiti dall'accoglimento del primo motivo (deroga commissariale), sicché non necessario riconoscere o meno le esimenti, ma ha osservato che tali questioni sono valutabili caso per caso.

• Codice di procedura civile, artt. 370, 378, 380-bis

  Regole sul deposito del controricorso e delle memorie: la Corte ha richiamato il principio che la parte intimata che non ha depositato controricorso non può poi depositare memorie salvo particolari condizioni introdotte dalla legge n.197/2016; nel caso in esame il deposito successivo della Provincia è stato ritenuto inammissibile per tardività.

• Allegato 5 al d.lgs. n.152/2006

  Contiene i valori limite di emissione richiamati nelle ordinanze; la loro violazione era contestata ma la deroga commissariale ha giustificato la prosecuzione dell'attività durante il periodo derogato.

Massime di principio

• Se è vigente uno specifico provvedimento di emergenza che espressamente prevede che l'approvazione dei progetti da parte dell'autorità commissariale sostituisca "l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi", tale approvazione può validamente sostituire l'autorizzazione ambientale anche per impianti preesistenti inclusi nei progetti di adeguamento, salvo limiti temporali o testuali previsti dal provvedimento stesso.
• Occorre sempre verificare la copertura temporale dello stato di emergenza o delle sue proroghe/ripristini: se le attività contestate sono avvenute durante un periodo coperto da deroga, le sanzioni amministrative basate sulla mancata autorizzazione ordinaria possono essere inefficaci.
• Le "ordinanze" emesse ai sensi delle norme di protezione civile possono introdurre discipline in deroga a leggi ordinarie a condizione che rientrino nei poteri attribuiti e nei limiti costituzionali e dei principi generali dell'ordinamento.
• Le difese basate su buona fede o sulla necessità/indefettibilità del servizio vanno valutate caso per caso e non sostituiscono automaticamente la necessità di un titolo giuridico valido salvo che un titolo derogatorio non sia ricostruibile.
• In sede processuale, la tempestività del deposito del controricorso e delle memorie è rilevante: una parte che non ha rispettato i termini ordinari può avere limitate possibilità di produrre memorie scritte, salvo specifiche eccezioni introdotte da successive riforme procedurali; la mancata osservanza può comportare inammissibilità delle produzioni tardive.
• Nel valutare contestazioni amministrative su impianti in fase di adeguamento, è fondamentale considerare il quadro normativo complessivo (provvedimenti commissariali, dpcm, leggi ordinarie) e la cronologia degli atti per stabilire se l'operato dell'ente gestore fosse legittimato da una deroga.