Sentenza n. 1136/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato tre decreti prefettizi del 15 maggio 2025, deducendo, con motivo unico, violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e manifesta illogicità della motivazione. Ha sostenuto che la Prefettura avesse fondato la revoca principalmente sul numero elevato delle richieste di ingresso presentate, senza una valutazione concreta e individualizzata della capacità economico-organizzativa dell’impresa, delle caratteristiche del settore, delle commesse pluriennali e dell’organico. È stato inoltre dedotto che l’Amministrazione avesse attribuito rilievo decisivo al calo del fatturato, omettendo di considerare la ciclicità dell’attività, nuove commesse e appalti, la documentazione contabile e contributiva prodotta e le osservazioni presentate dopo il preavviso di revoca. Il ricorrente ha infine contestato la violazione dei principi di proporzionalità e legittimo affidamento, assumendo che il tempo trascorso dal rilascio dei nulla osta e le attività organizzative intraprese imponessero una motivazione rafforzata. I ricorsi riguardavano tre nulla osta rilasciati il 22 maggio 2024 ai sensi dell’art. 42 d.l. n. 73/2022 e successivamente revocati sulla base del parere negativo dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e li ha respinti. Ha ritenuto che l’Amministrazione avesse svolto un’istruttoria articolata in due fasi: una prima fase conclusa con il preavviso di revoca e una successiva fase di riesame delle osservazioni e della documentazione integrativa. La valutazione negativa si fondava non soltanto sul numero complessivo di 182 richieste di ingresso presentate in più annualità e presso diversi Sportelli Unici, ma anche sulla mancanza di sedi operative e commesse stabili nel territorio di riferimento, sulla diminuzione del fatturato, sull’interruzione dell’invio dei flussi contributivi relativi a parte dei lavoratori e sulla carenza di documentazione essenziale. I contratti di subappalto e le scritture private prodotti dal ricorrente sono stati ritenuti risalenti, temporalmente limitati, privi di indicazioni puntuali sui costi, sulla durata effettiva e sul numero di lavoratori necessari, nonché riferiti a cantieri ubicati fuori dal territorio di competenza. Essi dimostravano singole commesse, ma non un incremento strutturale e stabile dell’attività idoneo a giustificare il fabbisogno occupazionale. Le asserite sopravvenienze economiche e nuove commesse sono state considerate non adeguatamente provate e comunque non decisive, poiché la capacità economica necessaria a sostenere i costi dei lavoratori deve sussistere già al momento rilevante della presentazione delle istanze e non può essere affidata a prospettive future e incerte. Il Collegio ha affermato che l’art. 42 d.l. n. 73/2022 consente il rilascio anticipato del nulla osta, ma subordina la stabilità dell’atto all’esito positivo dei controlli successivi, aventi natura sostanziale. La valutazione deve essere complessiva e correlata, considerando capacità patrimoniale, equilibrio economico-finanziario, fatturato, numero dei dipendenti, tipologia dell’attività e numero dei lavoratori richiesti, secondo i criteri della circolare INL n. 3/2022. È stata esclusa la lesione di un legittimo affidamento, poiché il nulla osta ha natura provvisoria e condizionata e non consolida una posizione definitiva prima del completamento del procedimento e della sottoscrizione del contratto di soggiorno. È stata inoltre ritenuta legittima la motivazione per relationem alle valutazioni dell’ITL, in quanto recepite criticamente e inserite nell’autonomo apparato motivazionale della Prefettura. Non sono stati ravvisati difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento o manifesta illogicità. I tre ricorsi sono stati quindi respinti, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 42 d.l. n. 73/2022

  Il rilascio del nulla osta può intervenire anche prima del completamento delle verifiche; la revoca consegue all’accertamento di elementi ostativi.

  La disposizione consente un rilascio anticipato e provvisorio del nulla osta, subordinandone la stabilità all’esito positivo dei controlli successivi, anche in ordine alla capacità economico-finanziaria del datore di lavoro.

• art. 30-bis, comma 8, d.P.R. n. 394/1999

  La valutazione della congruità e della capacità economica del datore di lavoro mantiene natura sostanziale anche nell’ambito della procedura semplificata.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione è sufficiente quando espone in modo chiaro e coerente il percorso istruttorio e valutativo, anche mediante motivato recepimento delle valutazioni dell’organo tecnico.

• artt. 22 e 24 d.lgs. n. 286/1998

  Le verifiche sui requisiti per l’assunzione del lavoratore straniero possono riguardare anche presupposti ulteriori rispetto alle situazioni impeditive tipizzate, tra cui la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro.

• circolare INL n. 3/2022

  La congruità del numero delle istanze deve essere valutata unitariamente e in correlazione con capacità patrimoniale, equilibrio economico-finanziario, fatturato, numero dei dipendenti, tipologia dell’attività e numero dei lavoratori richiesti; le nuove commesse rilevano solo se specifiche, attuali, documentate e proporzionate.

Massime di principio

• Nella procedura di rilascio del nulla osta al lavoro subordinato prevista dall’art. 42 d.l. n. 73/2022, il rilascio anticipato non attribuisce un titolo definitivo: il nulla osta resta provvisorio e condizionato all’esito positivo dei successivi controlli sostanziali sui requisiti di legge.
• La capacità economica del datore di lavoro necessaria a sostenere i costi dei lavoratori già impiegati e di quelli richiesti deve risultare attuale, affidabile e già verificabile nel periodo rilevante per le istanze; non può essere fondata esclusivamente sulla prospettiva che le nuove assunzioni producano in futuro l’incremento di fatturato necessario a renderle sostenibili.
• La congruità del numero delle richieste di ingresso deve essere valutata mediante un apprezzamento complessivo e coordinato di capacità patrimoniale, equilibrio economico-finanziario, fatturato, numero dei dipendenti, tipologia dell’attività e numero dei lavoratori richiesti; il dato numerico delle istanze non può essere l’unico parametro, ma può concorrere alla valutazione insieme agli altri elementi istruttori.
• La produzione di contratti di subappalto o scritture private non supera una valutazione negativa sulla sostenibilità occupazionale quando tali documenti siano risalenti o temporalmente limitati, non indichino il numero dei lavoratori necessari e non dimostrino, con dati economici attuali e oggettivi, un incremento strutturale e stabile dell’attività.
• La revoca del nulla osta successiva all’esito negativo dei controlli previsti dalla legge non viola il legittimo affidamento, poiché prima del completamento dell’iter procedimentale e della sottoscrizione del contratto di soggiorno il titolo è provvisorio e condizionato e non consolida una posizione definitiva.
• La Prefettura può motivatamente recepire nel proprio provvedimento le valutazioni dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro, purché esse siano inserite in un’istruttoria effettiva e consentano di ricostruire il percorso logico seguito dall’Amministrazione.

Come è indicizzato