Cassazione Civile, Ordinanza n. 28266/2022 del 28/09/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da un giudizio possessoria di manutenzione promosso dalla proprietaria di un immobile confinante contro il vicino e la società alberghiera da lui rappresentata. La ricorrente in origine lamentava che, durante lavori di ristrutturazione del complesso alberghiero sul fondo limitrofo, era stata realizzata una scalinata antincendio in cemento armato a distanza inferiore a 5 metri dal confine, in violazione delle norme locali sulle distanze, e chiedeva la demolizione o l’arretramento del manufatto. Il convenuto sosteneva invece la legittimità dell’opera, affermando che essa fosse stata assentita in base a un accordo di programma regionale-comunale, considerato variante urbanistica, e successivamente in base a un permesso di costruire in deroga. Il Tribunale, in esito al merito, aveva rigettato la domanda possessoria; la Corte d’appello aveva invece accolto l’impugnazione della proprietaria confinante e confermato l’ordine di arretramento della scala. In cassazione il soccombente ha proposto due motivi: con il primo ha denunciato violazione delle norme sull’accordo di programma e sul permesso di costruire in deroga, sostenendo che tali atti avrebbero prodotto effetti anche nei rapporti tra privati e avrebbero derogato alle distanze legali; con il secondo ha censurato la lettura data dalla Corte d’appello a una sentenza del TAR, sostenendo che essa avesse ormai definitivamente riconosciuto la legittimità dell’opera.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il secondo motivo perché la sentenza del TAR richiamata era una pronuncia di inammissibilità per tardività: una decisione in rito che non produce giudicato sul merito, sicché le eventuali argomentazioni ulteriori del giudice amministrativo sono prive di efficacia vincolante. Ha respinto anche il primo motivo, osservando che la Corte d’appello aveva accertato in fatto che l’accordo di programma non prevedeva una deroga alle distanze legali e che il permesso di costruire in deroga, rilasciato successivamente alla realizzazione della scala e dopo l’ordine cautelare di arretramento, non può sanare ex post una violazione già consumata nei rapporti tra privati. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna del ricorrente alle spese e con applicazione dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 27 l. 8 giugno 1990, n. 142

  L'accordo di programma è richiamato come fonte dell'istituto poi trasfuso nell'art. 34 TUEL; la Corte ne ribadisce la natura pubblicistica e il carattere procedimentale, ma esclude che nel caso concreto abbia derogato alle distanze legali tra privati.

• art. 34 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  L'accordo di programma è qualificato come strumento pubblico che coordina l'azione di più amministrazioni; nel caso concreto non risulta aver inciso sul regime privatistico delle distanze, perché non prevedeva una specifica deroga.

• L.R. Puglia 19 dicembre 1994, n. 34

  Richiamata dal ricorrente come disciplina dell'accordo di programma per strutture turistiche; la Corte non ne ricava una deroga automatica alle distanze fra privati.

• L.R. Puglia 28 gennaio 1998, n. 8

  Richiamata solo come modifica della normativa regionale sull'accordo di programma; non assume rilievo decisivo nella motivazione.

• art. 14 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Il permesso di costruire in deroga è qualificato come istituto eccezionale, preventivo e discrezionale, non utilizzabile in via di sanatoria ex post per legittimare una violazione già realizzata delle distanze tra privati.

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  Norma sul motivo di ricorso per cassazione per violazione di legge, invocata per entrambi i motivi; la Corte ne esamina il contenuto sostanziale e respinge le censure.

• art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c.

  Richiamato per affermare che il vizio di motivazione non è più censurabile nei termini prospettati dal ricorrente.

• art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  È richiamato per distinguere il diverso procedimento di sanatoria edilizia, fondato sulla doppia conformità; la Corte esclude la compatibilità di una sanatoria in deroga successiva all'abuso.

• art. 97 Cost.

  È evocato per sottolineare che una sanatoria postuma in deroga contrasterebbe con buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Applicato perché il ricorso è stato rigettato; comporta l'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• La pronuncia di inammissibilità resa dal giudice amministrativo è una decisione di rito e non produce giudicato sul merito; eventuali considerazioni ulteriori svolte ad abundantiam non sono idonee a sostituire la reale ratio decidendi.
• Chi invoca un giudicato formatosi in altro giudizio deve dimostrare che la precedente decisione abbia effettivamente deciso il merito della controversia; in difetto, non può attribuire efficacia vincolante a formule incidentali o argomentazioni eccedenti la declaratoria di inammissibilità.
• L'accordo di programma, pur essendo strumento pubblicistico di coordinamento tra amministrazioni, non produce automaticamente effetti derogatori nei rapporti privatistici se non risulta che la deroga alle distanze o ad altri parametri civilistici sia stata espressamente prevista.
• Il permesso di costruire in deroga è un titolo eccezionale, preventivo e frutto di una valutazione amministrativa discrezionale; non può essere utilizzato come sanatoria successiva di una costruzione già eseguita in violazione delle distanze legali.
• In materia di distanze tra fabbricati, un titolo edilizio in deroga non elimina di per sé l'illecito civilistico nei rapporti tra privati, se non incide espressamente sul parametro violato e se viene rilasciato dopo la realizzazione dell'opera.
• La sanatoria edilizia ex art. 36 t.u. edilizia segue un procedimento distinto e presuppone la doppia conformità dell'opera; non è sovrapponibile al permesso in deroga, che risponde a una diversa funzione urbanistica.

Come è indicizzato