Sentenza del 29/11/2019 n. 31331 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza della Corte d'appello di Roma sostenendo che il credito relativo ai canoni di concessione e all'indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico destinato a cartelloni pubblicitari avesse natura pubblicistica, perché derivante da un rapporto concessorio. Ha quindi sostenuto la legittimità della riscossione mediante ruolo ai sensi del D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 17, senza la necessità di un diverso titolo esecutivo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso del Comune. Ha stabilito che il COSAP è un'entrata patrimoniale di natura corrispettiva e non un tributo, essendo dovuto quale corrispettivo per l'uso esclusivo o speciale di beni pubblici. La natura pubblicistica del rapporto concessorio non rende automaticamente pubblicistica la posizione relativa al pagamento del canone. Pertanto, pur essendo astrattamente possibile la riscossione coattiva mediante ruolo, l'iscrizione a ruolo di tale entrata patrimoniale presuppone, ai sensi dell'art. 21 del D.Lgs. n. 46 del 1999, la previa formazione di un titolo esecutivo secondo le ordinarie regole applicabili ai crediti privati. Poiché tale titolo mancava, la cartella esattoriale è stata ritenuta illegittima. Non sono state liquidate spese, in assenza di attività difensiva della società. Il Comune è stato inoltre dichiarato tenuto al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 2

  La disposizione, come modificata, aveva incluso nella giurisdizione tributaria le controversie relative al COSAP, ma tale previsione è stata dichiarata incostituzionale, con conseguente riconduzione delle controversie COSAP alla giurisdizione ordinaria.

• D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 63

  I comuni e le province possono ... escludere l'applicazione ... della tassa per occupazione di spazi ed aree pubbliche ... e ... prevedere che l'occupazione ... sia assoggettata ... al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione.

  La norma consente agli enti locali di sostituire la TOSAP con il COSAP. Il COSAP è qualificato come canone concessorio e corrispettivo patrimoniale, non come tributo.

• D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 17

  Consente, in via generale, la riscossione mediante ruolo anche di entrate diverse dai tributi, incluse quelle degli enti locali, ma non elimina gli ulteriori presupposti richiesti per le entrate patrimoniali.

• D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 21

  Per le entrate patrimoniali di natura privatistica, l'iscrizione a ruolo è subordinata alla previa esistenza di un titolo esecutivo ottenuto secondo le ordinarie procedure di accertamento e realizzazione dei crediti tra privati.

• Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 31, comma 20

  Ha previsto la possibilità di sostituire la TOSAP con un canone concessorio, mantenendo distinta la natura giuridica delle due entrate.

• Legge 2 dicembre 2005, n. 248, art. 3-bis

  Aveva attribuito alla giurisdizione tributaria le controversie COSAP, ma la relativa previsione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.

• Costituzione, art. 136, come applicato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 64 del 2008

  La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma che attribuiva al giudice tributario le controversie COSAP ha ristabilito la giurisdizione del giudice ordinario.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, commi 1-bis e 1-quater

  In caso di rigetto del ricorso per cassazione, impone al ricorrente il versamento di un ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, quando ne ricorrono i presupposti.

Massime di principio

• Un canone richiesto per l'occupazione di suolo pubblico deve essere distinto da una tassa: il COSAP, in linea generale, è un corrispettivo patrimoniale per l'uso del bene pubblico.
• La natura pubblicistica della concessione non rende automaticamente pubblicistico il credito relativo al pagamento del canone; occorre valutare la specifica posizione giuridica fatta valere.
• Per riscuotere coattivamente mediante ruolo un'entrata patrimoniale di natura privatistica, l'ente deve prima procurarsi un titolo esecutivo valido, salvo una diversa e specifica disciplina legislativa.
• La sola iscrizione a ruolo non sostituisce il titolo esecutivo quando il credito non ha natura tributaria.
• Le controversie sulla debenza del COSAP, quando riguardano il pagamento del canone e non l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, appartengono ordinariamente alla giurisdizione del giudice ordinario.
• In caso di occupazione abusiva, l'assenza di una concessione effettiva non trasforma automaticamente il canone o l'indennità in un tributo: resta necessario verificare la fonte regolamentare, il rapporto sottostante e il titolo che legittima la riscossione.