Sentenza n. 3982/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha proposto ricorso per revocazione ex art. 395, n. 4, c.p.c. contro la sentenza n. 8668/2024, articolando quattro motivi. Con il primo ha dedotto un errore di fatto, sostenendo che la sentenza revocanda avesse omesso di esaminare la domanda subordinata di indennizzo ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990, sul presupposto erroneo che la precedente sentenza non definitiva n. 6441/2023 l’avesse già respinta; tale sentenza, invece, aveva riservato l’esame della domanda all’esito della verificazione. Con il secondo motivo ha dedotto un ulteriore errore di fatto per omessa pronuncia sulla richiesta di liquidazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c., dei costi di progettazione non provati documentalmente. Il terzo motivo, subordinato all’accoglimento del secondo, conteneva deduzioni sulla fase rescissoria e sulla liquidazione equitativa del danno. Con il quarto motivo, riferito alla fase rescissoria conseguente all’accoglimento del primo, la società ha sostenuto che l’indennizzo ex art. 21-quinquies dovesse essere parametrato alle spese di progettazione indicate nella procedura di project financing e nella lex specialis. La controversia originaria riguardava la revoca, da parte dell’amministrazione, della procedura di gara e degli atti presupposti relativi alla realizzazione e gestione dell’impianto di depurazione di Napoli Est, dopo l’approvazione della proposta di finanza di progetto; il Consiglio di Stato aveva già riconosciuto la responsabilità precontrattuale della Regione e liquidato soltanto i costi della polizza fideiussoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo nella fase rescindente, rilevando che la sentenza n. 8668/2024 aveva omesso l’esame della domanda di indennizzo per un’erronea percezione del contenuto della precedente sentenza n. 6441/2023. L’omissione era riconducibile alla mancata percezione dell’esistenza e del contenuto di un atto processuale, era decisiva e non costituiva semplice difetto di motivazione; la sentenza revocanda è stata quindi revocata limitatamente al capo in cui aveva ritenuto già esaminata e respinta la domanda di indennizzo. Il secondo motivo è stato respinto: la sentenza revocanda aveva esaminato anche la richiesta di liquidazione equitativa dei costi di progettazione, escludendola per mancanza di prova rigorosa. Il principio dispositivo e l’onere della prova operano pienamente nell’azione risarcitoria e non possono essere sostituiti dal metodo acquisitivo. L’art. 1226 c.c. consente la liquidazione equitativa soltanto quando la quantificazione sia oggettivamente impossibile o estremamente difficile e tale difficoltà sia incolpevole; non può invece rimediare alla mancata conservazione dei documenti o alla mancata quantificazione delle risorse impiegate. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di utilità, essendo stato respinto il motivo al quale era subordinato. Il quarto motivo è stato respinto: l’indennizzo ex art. 21-quinquies presuppone la legittimità della revoca e riguarda il solo danno emergente effettivamente subito dal destinatario direttamente pregiudicato, non il lucro cessante; l’an e il quantum dei pregiudizi devono essere allegati e provati dal destinatario. Anche per l’indennizzo la liquidazione equitativa, ove ritenuta applicabile, ha natura sussidiaria e non può colmare carenze istruttorie imputabili alla parte. Pertanto, pur disponendo la revocazione parziale della sentenza precedente, il giudice ha respinto il ricorso per revocazione nella fase rescissoria e complessivamente, ponendo a carico della società metà delle spese in favore della Regione, pari a euro 10.000 oltre accessori, e compensando le spese nei confronti del Commissario e della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Norme richiamate

• art. 395, n. 4, c.p.c.

  L’errore di fatto giustifica la revocazione quando l’omessa pronuncia deriva dalla mancata percezione dell’esistenza e del contenuto di atti processuali, purché l’errore sia decisivo e non consista in un mero difetto di motivazione.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamati per fondare il riferimento a un precedente giurisprudenziale conforme e la motivazione della decisione.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo

  L’indennizzo da revoca presuppone una revoca legittima e riguarda i pregiudizi effettivi qualificabili come danno emergente; il destinatario deve allegarne e provarne l’an e il quantum.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è ammessa solo quando l’ammontare del danno sia oggettivamente impossibile o estremamente difficile da provare e tale difficoltà sia incolpevole; non può supplire all’inerzia o alle carenze probatorie della parte.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nelle azioni risarcitorie il principio dispositivo e l’onere della prova operano pienamente, senza essere attenuati dal metodo acquisitivo del giudizio impugnatorio.

• artt. 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a.

  Nelle domande risarcitorie grava sul danneggiato l’onere di allegare e provare i fatti costitutivi del danno, inclusi an e quantum.

• art. 2220 c.c.

  L’obbligo legale di conservazione della documentazione contabile non coincide con un obbligo di conservare documenti in vista di eventuali future controversie; la mancata conservazione probatoria resta imputabile alla parte.

Massime di principio

• L’omessa pronuncia integra errore di fatto revocatorio soltanto quando deriva dalla mancata percezione dell’esistenza e del contenuto di un atto processuale, non quando costituisce una mera insufficienza o erroneità della motivazione; l’errore deve inoltre essere decisivo.
• Nell’azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo il principio dispositivo e l’onere della prova operano pienamente: il danneggiato deve allegare e provare rigorosamente sia l’esistenza del danno sia il suo ammontare, senza poter rimettere tale accertamento all’attività officiosa o consulenziale del giudice.
• La liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c. ha carattere sussidiario e non sostitutivo: è consentita solo quando la quantificazione sia oggettivamente impossibile o estremamente difficile e tale difficoltà non dipenda dall’inerzia o dalla negligenza della parte onerata della prova.
• L’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. n. 241/1990 presuppone la legittimità del provvedimento di revoca; ove la revoca sia illegittima, la tutela eventualmente spettante è quella risarcitoria, secondo i relativi presupposti.
• L’indennizzo da revoca è diretto a ristorare esclusivamente il danno emergente effettivamente patito dal destinatario direttamente pregiudicato e non comprende il lucro cessante; l’an e il quantum del pregiudizio devono essere allegati e provati dal destinatario.

Come è indicizzato