Sentenza n. 221/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di un'autorizzazione per la coltivazione di una cava, ha presentato domanda per l'accertamento di un nuovo giacimento in località San Secondo e ha chiesto l'avvio della verifica di assoggettabilità a VAS della necessaria variante urbanistica. Nel corso del procedimento la Regione ha ritenuto che le nuove attività estrattive non fossero ammissibili nelle fasce di pericolosità idraulica A e B del PAI, consentendo la prosecuzione del progetto soltanto per la porzione esterna, ricadente in area C. La società ha impugnato la determinazione conclusiva della verifica di assoggettabilità a VAS, la relazione istruttoria, il parere sul rischio idraulico e gli atti connessi deducendo: 1) violazione della legge regionale sulle attività estrattive, del PRAE e degli artt. 28, 29 e 34 delle NTA del PAI, nonché travisamento, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, sostenendo che il PAI vigente non prevedesse alcun divieto assoluto di nuove cave nelle fasce A e B e che il progetto avrebbe potuto ridurre il rischio idraulico mediante vasche di laminazione; 2) eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e dell'obbligo di correttezza dell'amministrazione, poiché la Regione avrebbe adottato un'interpretazione nuova e più restrittiva del PAI senza motivare il mutamento rispetto a precedenti pareri; 3) sviamento, illogicità e violazione dell'art. 12 del d.lgs. 152/2006, assumendo che la Regione avesse utilizzato impropriamente lo screening VAS per introdurre un limite sostanziale all'attività economica e ridurre il perimetro del progetto. Il Comune ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e il difetto di interesse della ricorrente, sostenendo che la determinazione consentiva comunque la coltivazione nell'area C.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari del Comune in quanto infondato nel merito. Ha ritenuto che le NTA del PAI vigente, lette nel loro complesso, consentano nella fascia A soltanto l'attività estrattiva nei limiti dell'art. 34 e nella fascia B gli interventi già ammessi nella fascia A, oltre ad ampliamenti, aumenti di volume e modifiche di destinazione d'uso. L'art. 34, riferendosi all'esercizio di attività estrattive già esistenti e subordinando gli interventi alla mancata aggravazione del rischio idraulico, non consente invece nuove attività estrattive nelle fasce A e B. Il divieto deriva dalla tecnica normativa del PAI, che individua tassativamente le attività ammesse nelle diverse fasce di pericolosità, sicché ciò che non è previsto non è consentito. Tale interpretazione è coerente con la finalità di tutela dell'assetto idrogeologico e della sicurezza delle popolazioni e non è superata dalla disciplina regionale sulle attività estrattive o dal PRAE, poiché il piano di bacino e le sue NTA hanno efficacia conformativa e vincolante e prevalgono sugli strumenti regionali incompatibili. La legge regionale n. 2/2000, pur distinguendo tra divieti assoluti e vincoli condizionanti, non garantisce la possibilità di autorizzare nuove cave nelle fasce di esondazione e rimette alla pianificazione di settore la disciplina specifica. La prospettata realizzazione di vasche di laminazione non può superare il divieto di nuove attività estrattive, né è stata comunque dimostrata la conformità del progetto agli standard necessari. Il secondo motivo è stato respinto perché eventuali precedenti interpretazioni amministrative meno restrittive non possono rendere legittima un'attività oggi vietata; inoltre i precedenti richiamati riguardavano ampliamenti di una cava esistente e non un nuovo giacimento. Il terzo motivo è stato respinto perché la rilevazione del divieto nella fase di screening VAS non incide sulla sua legittimità: la Regione si è limitata a rendere tempestivamente evidente una preclusione derivante dal PAI. È stata inoltre ritenuta recessiva rispetto alla tutela del territorio e alla sicurezza idraulica la maggiore redditività dell'area esclusa. Le spese sono state compensate per la non piena univocità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 152/2006

  non necessità di sottoporre alla procedura di VAS

  La fase di verifica di assoggettabilità a VAS può tenere conto delle preclusioni derivanti dalla pianificazione di settore e rendere evidente il perimetro concretamente ammissibile dell'intervento.

• art. 9 l.r. 12/2010

  Individua il quadro regionale per la verifica di assoggettabilità a VAS richiamato nella determinazione impugnata.

• art. 5, commi 1, 2 e 6, l.r. 2/2000

  L'estrazione del materiale di cava [...] è consentita nelle aree del territorio regionale destinate dagli strumenti urbanistici generali comunali ad attività estrattiva; L'esercizio dell'attività estrattiva è comunque subordinato all'accertamento e conseguente mitigazione o compensazione degli impatti causati dall'attività di cava all'ambiente e al territorio

  La disciplina regionale non garantisce l'autorizzazione di nuove cave nelle fasce di esondazione e subordina comunque l'attività estrattiva al rispetto dei vincoli e delle prescrizioni della pianificazione di settore, compresa quella relativa al rischio idraulico.

• art. 28, comma 2, lett. p), NTA PAI

  nella fascia A è ammessa esclusivamente l'attività estrattiva nei limiti previsti dall'articolo 34

  La fascia A consente soltanto gli interventi estrattivi riconducibili ai limiti dell'art. 34 e non nuove attività estrattive.

• art. 29 NTA PAI

  nella fascia B sono ammessi tutti gli interventi già consentiti nella fascia A di cui all’art. 28 anche con aumento di volume e ampliamento e modifica delle destinazioni d’uso

  La fascia B estende gli interventi consentiti in fascia A e ammette ampliamenti e modifiche, ma non introduce una generale ammissibilità di nuove attività estrattive.

• art. 34, commi 1 e 3, NTA PAI

  È vietato l'esercizio dell'attività estrattiva [...] a distanza di 10 metri misurati dal piede esterno dell'argine [...] ; Nell'esercizio delle attività estrattive sono consentiti, a condizione che non vengano aumentate le condizioni di rischio idraulico, [...] manufatti ed attrezzature precari e temporanei [...] l'accumulo provvisorio di materiale inerte; il taglio di vegetazione arborea

  La disposizione disciplina attività estrattive già in esercizio e relativi ampliamenti o opere accessorie, subordinandoli al mancato aumento del rischio idraulico; non consente l'apertura di nuovi giacimenti nelle fasce A e B.

• art. 3, comma 4, l.r. 2/2000

  Il P.R.A.E. è adeguato alle previsioni dei piani di bacino

  Il PRAE deve conformarsi ai piani di bacino e non può essere interpretato in contrasto con le NTA del PAI.

• art. 4, comma 1, NTA PAI

  hanno carattere immediatamente vincolante per le Amministrazioni e per gli Enti pubblici, nonché per i soggetti privati, le prescrizioni del piano di bacino approvato

  Le prescrizioni del PAI richiamate dalla norma hanno efficacia immediatamente vincolante anche nei confronti dei privati e conformano la pianificazione urbanistica e l'azione amministrativa.

• art. 1, comma 1, NTA PAI

  persegue la migliore compatibilità tra le aspettative di utilizzo e di sviluppo del territorio e la naturale dinamica idrogeomorfologica del bacino, nel rispetto della tutela ambientale e della sicurezza delle popolazioni, degli insediamenti e delle infrastrutture

  Le finalità di tutela dell'assetto idrogeologico e della sicurezza orientano l'interpretazione delle disposizioni del PAI verso il rafforzamento, non l'eliminazione, delle condizioni di protezione.

• art. 1, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  I principi di correttezza e di buona fede dell'amministrazione non rendono legittima un'attività incompatibile con un divieto derivante dalla pianificazione di bacino e non impongono la conservazione di precedenti interpretazioni amministrative erronee.

Massime di principio

• Quando le norme tecniche di un piano di bacino individuano tassativamente le attività ammesse nelle diverse fasce di pericolosità idraulica, l'attività non espressamente prevista deve ritenersi non consentita, soprattutto se la disciplina ammette soltanto ampliamenti o interventi accessori riferibili ad attività estrattive già esistenti.
• Nelle fasce di pericolosità idraulica A e B, la previsione di interventi estrattivi e di ampliamenti subordinati al mancato aumento del rischio idraulico non legittima l'apertura di nuovi giacimenti, quando la pianificazione di bacino non preveda espressamente tale possibilità.
• Le prescrizioni del piano di bacino approvato e delle relative norme tecniche di attuazione hanno efficacia conformativa e vincolante per la pianificazione regionale e comunale, per l'azione amministrativa e per i privati; la disciplina regionale delle attività estrattive e il PRAE devono essere interpretati in conformità al piano di bacino.
• La verifica di assoggettabilità a VAS può evidenziare e recepire una preclusione sostanziale derivante dalla pianificazione di settore, senza che ciò costituisca esercizio di un autonomo potere autorizzatorio o introduzione di un nuovo divieto ambientale.
• L'interesse economico del privato alla maggiore redditività dell'intervento è recessivo rispetto all'interesse pubblico alla tutela dell'assetto idrogeologico, degli ecosistemi e della sicurezza della popolazione, quando l'intervento ricade in aree soggette a divieti derivanti dal piano di bacino.

Come è indicizzato