Sentenza n. 4255/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto giudizio di ottemperanza per ottenere l'esecuzione della sentenza n. 4703/2025, passata in giudicato e notificata, con la quale il Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, aveva condannato il Ministero a corrisponderle 500 euro mediante assegnazione della carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione del docente. Ha chiesto l'ordine di conformarsi al giudicato, le penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., la nomina di un commissario ad acta per il caso di ulteriore inottemperanza e la rifusione delle spese. Il Ministero si è costituito per resistere. Il TAR ha rilevato d'ufficio l'inammissibilità per genericità della procura: conferita su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, non indicava né il TAR adito né gli estremi identificativi della sentenza da eseguire e descriveva soltanto, in termini generici, un giudizio di ottemperanza per l'attivazione del bonus docente.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di procura speciale, senza esame della pretesa di ottemperanza, delle penalità di mora o della richiesta di nomina del commissario ad acta. Il Collegio ha ritenuto che la procura separata dal ricorso dovesse identificare in modo esaustivo l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria; la sua trasmissione in copia informatica insieme al ricorso nativo digitale non la rende equiparabile a una procura apposta in calce, né prova che il conferimento fosse anteriore o coevo alla formazione del ricorso. Il requisito non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182 c.p.c., né ricorrono i presupposti per l'errore scusabile ex art. 37 c.p.a.: l'Adunanza plenaria n. 11/2025 ha confermato un indirizzo interpretativo già esistente, al quale la parte avrebbe potuto attenersi. Il TAR ha inoltre escluso l'obbligo di avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. poiché il rilievo è stato formulato in camera di consiglio, alla quale il difensore della ricorrente non era presente, con conseguente rinuncia implicita alla possibilità di interlocuzione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Difatti l’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia.

  La procura speciale deve consentire di identificare concretamente la controversia, le parti e il giudice davanti al quale il ricorso è proposto; una procura separata che ometta tali elementi è inidonea a fondare lo ius postulandi.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art.8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 («Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico»), secondo il quale “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata.

  La regola tecnica che considera la procura su foglio separato depositata telematicamente come apposta in calce non elimina la necessità che la procura identifichi da sé la specifica controversia, quando il ricorso è nativo digitale e la procura cartacea è prodotta in copia informatica.

• art. 99 c.p.a.

  Sulla scorta di tali considerazioni, il Collegio non condivide l’approdo giurisprudenziale – peraltro maturato antecedentemente alla pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025 – secondo il quale, «in caso di ricorso nativo digitale, notificato e depositato in modalità telematica, l’allegazione mediante strumenti informatici – al messaggio di posta elettronica certificata (PEC) con il quale l’atto è notificato ovvero mediante inserimento nella “busta telematica” con la quale l’atto è depositato – di una copia, digitalizzata, della procura alle liti redatta su supporto cartaceo, con sottoscrizione autografa della parte e autenticata con firma digitale dal difensore, integra l’ipotesi, ex art. 83, terzo comma, c.p.c., di procura speciale apposta in calce al ricorso, con la conseguenza che la procura stessa è da ritenere valida in difetto di espressioni che univocamente conducano ad escludere l’intenzione della parte di proporre ricorso …» (Cons. Stato, III, 25.10.2024, n. 8552, che richiama Cass. civ., SS.UU., sentenze 19.1.2024, n. 2075 e n.2077; Cons. Stato, III, 23.7.2024, n. 6657; V, 2.4.2024, n. 3016), poiché tale modus procedendi non soltanto non garantisce, come rilevato in precedenza, che il soggetto il quale rilascia la procura abbia contezza del contenuto dell’atto oggetto del potere rappresentativo conferito, ma altresì non dimostra l’anteriorità del rilascio della medesima procura rispetto alla redazione del ricorso, in tal modo ponendosi in dissonanza con la decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato laddove ha stabilito che “la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito): è valido solo il ricorso sottoscritto dal legale munito di procura speciale, da indicare specificamente, sicché essa deve preesistere alla stessa elaborazione del ricorso o, comunque, collocarsi nel medesimo contesto temporale”.

  La procura speciale deve preesistere o essere coeva alla formazione del ricorso. La mera allegazione telematica di una copia digitalizzata della procura cartacea al ricorso non dimostra tale anteriorità o contestualità e non supplisce alla mancata individuazione della controversia.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato.

  L'obbligatorietà generale del patrocinio tecnico nel processo amministrativo giustifica la richiesta di un adempimento specifico e agevole per il rilascio di una procura speciale valida.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  La procura speciale, quale requisito di ammissibilità, deve esistere al momento della proposizione del ricorso; la sua mancanza non è sanabile mediante rinnovazione.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  Nel processo amministrativo la disciplina della procura speciale come requisito di ammissibilità impedisce di sanarne la mancanza mediante il meccanismo di rinnovazione richiamato dall'art. 182, comma 2, c.p.c.

• art. 37 c.p.a.

  Circa la possibilità della concessione del beneficio dell’«errore scusabile» ex art. 37 cod. proc. amm., è noto come tale rimedio presupponga una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa e come la norma sia di stretta interpretazione, in quanto relativa a un istituto di carattere eccezionale, dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa ammette può compromettere il principio di parità delle parti.

  L'errore scusabile richiede obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto, senza colpa della parte, e va interpretato restrittivamente. Non è riconoscibile quando esistano criteri orientativi e la parte abbia scelto l'opzione meno prudente.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Va tuttavia rilevato che l’avviso finalizzato a provocare il contraddittorio non è necessario laddove i procuratori delle parti non siano presenti in udienza, proprio in virtù della ratio della disposizione, che è quella di offrire ai difensori delle parti, in piena attuazione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost., la possibilità di controdedurre, alla quale, non presenziando in udienza ovvero in camera di consiglio, il procuratore tacitamente rinuncia.

  L'avviso sulle questioni rilevate d'ufficio non è necessario quando i difensori non presenziano all'udienza o alla camera di consiglio, poiché la loro assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di contraddire.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  Con il ricorso per ottemperanza è stato chiesto a questo giudice di: a) ordinare al Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro-tempore, di conformarsi al giudicato in oggetto e, quindi, ordinare alla medesima Amministrazione di corrispondere a parte ricorrente la somma complessiva di euro 500,00; b) condannare l’Amministrazione al pagamento delle penalità di mora di cui all’art. 114 comma 4 lettera e) del c.p.a.

  La norma è richiamata per la richiesta di penalità di mora, ma il TAR, dichiarato inammissibile il ricorso, non ne esamina i presupposti né decide sulla relativa applicazione.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale conferita su un foglio analogico separato da un ricorso nativo digitale deve contenere elementi idonei a individuare la specifica controversia, compresi l'autorità giudiziaria adita e l'oggetto del giudizio; la sua allegazione in copia informatica al ricorso non supplisce a tale carenza.
• La procura speciale deve preesistere o essere coeva alla formazione del ricorso: la mera trasmissione o il deposito congiunto in modalità telematica della copia digitalizzata di una procura cartacea non dimostra tale requisito temporale.
• La mancanza della procura speciale, requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, non è sanabile mediante rinnovazione; l'errore scusabile non è concedibile in assenza di obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte.
• L'avviso alle parti previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per una questione rilevata d'ufficio non è necessario quando i difensori non sono presenti in udienza o in camera di consiglio, poiché l'assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di interloquire.

Come è indicizzato