Sentenza n. 13782/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato, mediante ricorso straordinario successivamente trasposto in sede giurisdizionale, i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, gli atti della Conferenza Stato-Regioni, la circolare ministeriale e il decreto della Regione Umbria recante l’elenco delle aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti. Ha dedotto, tra l’altro, violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990, violazione del giusto procedimento, del contraddittorio e del diritto di difesa, difetto di istruttoria e motivazione; violazione dei principi di buona amministrazione, efficacia, economicità, trasparenza e affidamento; contraddittorietà, disparità di trattamento, travisamento, irragionevolezza e illogicità manifesta; violazione della disciplina nazionale ed europea in materia di evidenza pubblica; illegittimità costituzionale del meccanismo di payback per contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., con l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e con gli artt. 16, 41 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; nonché violazione delle norme civilistiche, tributarie e dello Statuto del contribuente. In particolare, ha contestato la determinazione tardiva e retroattiva dei tetti regionali, la trasparenza del procedimento, il mancato scorporo dei costi accessori, il calcolo del fatturato al lordo dell’IVA e l’incidenza del payback sui contratti di fornitura stipulati all’esito di gare pubbliche.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure riguardanti gli atti statali e generali del meccanismo di payback. Ha ritenuto che il sistema fosse conoscibile, nei suoi tratti essenziali, già dal 2015, prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti, sicché non risultava leso il legittimo affidamento. Il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro già noto e quello regionale è stato successivamente fissato nella medesima misura. La disciplina legislativa e i decreti ministeriali hanno definito in modo sufficientemente chiaro e trasparente il procedimento di calcolo, mediante i dati della voce BA0210 del modello CE e le relative tabelle ministeriali. Non era necessario un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese, poiché ciò avrebbe comportato una cogestione della spesa sanitaria non prevista dalla legge e incompatibile con l’efficienza amministrativa. Il fatturato doveva essere calcolato al lordo dell’IVA e senza scorporare costi ulteriori rispetto al prezzo dei dispositivi, poiché gli enti pubblici acquirenti operano come consumatori finali. Il payback non modifica le gare né il contenuto dei contratti, ma incide esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva dei fornitori; inoltre, non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Le questioni di costituzionalità e di compatibilità con il diritto dell’Unione sono state ritenute infondate alla luce, in particolare, della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e dei precedenti richiamati. Quanto al decreto della Regione Umbria, il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. Gli atti regionali di individuazione delle aziende e degli importi sono privi di discrezionalità e di potere autoritativo: costituiscono attività tecnico-contabile e ricognitiva, a valle delle determinazioni statali, e fanno sorgere un rapporto obbligatorio con un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  il superamento del tetto di spesa a livello nazionale e regionale per l’acquisto di dispositivi medici deve essere “rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA”

  La disposizione disciplina il meccanismo di payback, fissando il criterio del fatturato lordo IVA, le quote di ripiano e le competenze rispettivamente statali e regionali.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  Attribuisce alle Regioni il compito di verificare la documentazione contabile, individuare le aziende soggette al ripiano, imporre il pagamento e iscrivere il relativo credito in bilancio, senza competenza sulla determinazione del tetto o sulla certificazione del suo superamento.

• art. 23 Cost.

  La disciplina legislativa del payback contiene indicazioni generali sufficienti sulla procedura e sugli elementi essenziali del ripianamento, rispettando la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante rinvio a precedenti conformi su questioni analoghe.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato effettuato secondo il criterio ordinario, non ricorrendo una fattispecie di giurisdizione esclusiva.

Massime di principio

• Nel sistema di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la conoscibilità ex ante dell’obbligo di ripiano e dei suoi criteri essenziali, già prevista dalla legge prima delle gare e dei contratti di fornitura, esclude di per sé la violazione del legittimo affidamento e dei principi di irretroattività, anche se la concreta quantificazione dei tetti regionali e degli importi avviene successivamente.
• La disciplina del payback è sufficientemente determinata quando la legge e gli atti ministeriali individuano il tetto di spesa, le percentuali di ripiano, il criterio del fatturato e i dati contabili da utilizzare per il calcolo; non è necessario un contraddittorio generalizzato con tutti i fornitori se l’attività amministrativa consiste in una determinazione standardizzata e tecnico-contabile della spesa sanitaria.
• Ai fini del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, il fatturato rilevante comprende l’IVA e non include costi ulteriori sostenuti dal fornitore, poiché il fatturato si riferisce al prezzo del dispositivo e l’IVA costituisce una componente della spesa sostenuta dagli enti del servizio sanitario in qualità di consumatori finali.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica l’esito della gara, la quantità fornita o il prezzo contrattuale, ma incide sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore secondo un meccanismo già prevedibile al momento della partecipazione alla procedura.
• Gli atti regionali che, sulla base delle determinazioni statali, si limitano a ricognire il fatturato, individuare le aziende soggette al ripiano e quantificare contabilmente le somme dovute costituiscono attività vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo; le relative controversie riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato