Sentenza n. 9953/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un impianto fotovoltaico da 999 kW ammesso agli incentivi del Secondo Conto Energia, ha impugnato il provvedimento conclusivo della verifica GSE, nonché gli atti del procedimento, deducendo tre gruppi di censure. Con il primo motivo ha denunciato la violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, del d.m. 31 gennaio 2014, degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost., nonché carenza di istruttoria, difetto di motivazione, violazione del contraddittorio, illogicità, irragionevolezza e sviamento, sostenendo che il GSE non avrebbe considerato le osservazioni e la perizia tecnica prodotte nel procedimento. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza e la rilevanza della violazione, sostenendo che i moduli fotovoltaici installati fossero conformi alle norme tecniche CEI EN 61215 e CEI EN 50380 e che il GSE non avesse svolto un effettivo accertamento della non conformità. Le criticità riguardavano l’assenza delle targhe identificative sui moduli Helios Tecnology, l’inidoneità delle fotografie prodotte a documentarne i dati caratteristici e la mancanza di documentazione attestante la conformità di alcuni moduli alla normativa tecnica. Con il terzo motivo ha qualificato il provvedimento come esercizio di autotutela, deducendo la violazione degli artt. 1 e 21-nonies l. 241/1990, dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, dei principi di giusto procedimento, buona fede, certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità e ragionevolezza, nonché della direttiva 2009/28/CE, dell’art. 6 CEDU e dell’art. 1 del Primo Protocollo CEDU, assumendo che non sussistessero l’illegittimità originaria, il rispetto dei termini e i presupposti per incidere sull’affidamento maturato.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che l’art. 10-bis l. 241/1990 non impone all’amministrazione la confutazione analitica di ogni argomento del privato, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logicamente coerente dalla quale emerga che osservazioni e controdeduzioni siano state esaminate e che siano percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento. Nel caso concreto il GSE non aveva ignorato le osservazioni e la documentazione, ma le aveva valutate senza ritenerle idonee a superare le criticità. Ha respinto anche il secondo motivo. Dall’art. 4, comma 4, e dall’Allegato 1 del d.m. 19 febbraio 2007 ha ricavato che la conformità dei moduli alle norme tecniche richiamate, nonché la relativa certificazione, costituiscono requisiti essenziali per l’accesso agli incentivi. Il disallineamento tra la certificazione prodotta e i moduli effettivamente installati, l’assenza delle targhe identificative e la mancanza di documentazione idonea per alcuni moduli giustificavano la conclusione negativa del GSE. La criticità, riguardante la totalità dei moduli, integrava la violazione rilevante prevista dall’Allegato 1, lett. j), d.m. 31 gennaio 2014, salva la misura di salvaguardia richiesta dalla società ai sensi dell’art. 42, comma 4-bis, d.lgs. 28/2011. Il giudice ha inoltre chiarito che grava sul soggetto responsabile dell’impianto l’onere di fornire la documentazione e le informazioni necessarie a dimostrare il possesso dei requisiti, senza che il GSE debba sostituirsi all’interessato svolgendo autonome verifiche positive. La perizia prodotta successivamente non poteva ricostruire ora per allora lo stato originario dell’impianto né supplire all’incompletezza della documentazione; il soggetto che abbia causato un’istruttoria incompleta non può poi invocare tale incompletezza contro l’amministrazione. Ha infine respinto il terzo motivo, escludendo che il provvedimento costituisse autotutela. L’autotutela presuppone che il GSE abbia previamente esaminato i presupposti dell’ammissione e li abbia poi rivalutati; nel caso concreto la decurtazione derivava invece dalle risultanze del successivo procedimento di verifica e non da un ripensamento postumo sull’originaria ammissione. Pertanto non erano applicabili i vizi dedotti in relazione all’art. 21-nonies l. 241/1990 e il giudice non poteva esaminare d’ufficio eventuali ulteriori profili di illegittimità, in ossequio al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 2.500,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE i poteri di verifica e controllo sugli impianti incentivati; il procedimento di verifica può condurre all’accertamento della mancanza dei requisiti e all’applicazione delle conseguenze previste dalla disciplina incentivante.

• art. 42, comma 4-bis, d.lgs. 28/2011

  Consente, in presenza delle relative condizioni e su istanza dell’interessato, l’applicazione del meccanismo di salvaguardia, con riconoscimento della tariffa prevista per la diversa tipologia installativa e decurtazione del 10%.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Disciplina le modalità dei controlli e delle verifiche sugli impianti incentivati; l’Allegato 1, lett. j), riconduce all’insussistenza dei requisiti per l’accesso agli incentivi la violazione rilevante accertata nel caso concreto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non impone la confutazione analitica di ogni osservazione del privato; è sufficiente che la motivazione complessiva dimostri l’esame delle osservazioni e renda percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento.

• art. 4, comma 4, d.m. 19 febbraio 2007

  Gli impianti fotovoltaici e i relativi componenti devono essere conformi alle norme tecniche richiamate nell'allegato 1 e devono essere realizzati con componenti di nuova costruzione o comunque non già impiegati in altri impianti.

  La conformità dei componenti alle norme tecniche richiamate costituisce requisito per l’ammissione agli incentivi.

• Allegato 1 d.m. 19 febbraio 2007

  CEI EN 61215; CEI EN 61646; CEI EN 50380.

  Richiama le norme tecniche applicabili ai moduli fotovoltaici, incluse quelle relative alla qualificazione del progetto, all’approvazione di tipo e ai dati di targa; la conformità deve essere dimostrata mediante documentazione certificativa idonea.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Codifica il dovere di collaborazione e buona fede nei rapporti tra privato e amministrazione; l’incompletezza istruttoria imputabile al richiedente non può essere utilizzata successivamente per contestare il provvedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non si applica a un provvedimento di decadenza o rideterminazione degli incentivi che non costituisca rivalutazione di un precedente specifico esame dei presupposti, ma derivi dalle risultanze di un controllo successivo.

• art. 64 c.p.a.

  Il principio dell’onere della prova opera anche nel giudizio amministrativo e, nel caso dei regimi incentivanti fondati su dichiarazioni e documenti del richiedente, conferma che la prova dei requisiti grava sul soggetto responsabile.

Massime di principio

• Nei procedimenti di verifica degli incentivi pubblici fondati su dichiarazioni e documentazione del beneficiario, grava sul soggetto responsabile l’onere di dimostrare tutti gli elementi costitutivi dei requisiti di accesso; il GSE non è tenuto a sostituirsi all’interessato svolgendo autonome verifiche positive quando la documentazione prodotta non consente di accertare il possesso dei requisiti.
• La mancanza di documentazione idonea a dimostrare la conformità dei moduli fotovoltaici alle norme tecniche espressamente richiamate dalla disciplina incentivante equivale, ai fini dell’accesso agli incentivi, alla mancata prova del requisito essenziale, anche quando l’amministrazione non accerti in positivo l’assoluta non conformità materiale dei moduli.
• L’obbligo derivante dall’art. 10-bis l. 241/1990 è adempiuto quando la motivazione del provvedimento, valutata complessivamente, mostra che le osservazioni e i documenti del privato sono stati esaminati e rende comprensibili le ragioni del loro mancato accoglimento; non è necessaria la confutazione analitica di ogni singola deduzione.
• Una perizia formata o prodotta successivamente non può ricostruire ora per allora la situazione documentale e materiale dell’impianto quando il beneficiario non abbia fornito tempestivamente, nel procedimento di verifica, la prova originaria dei requisiti; chi abbia determinato l’incompletezza dell’istruttoria non può invocarla contro l’amministrazione.
• La decadenza o rideterminazione degli incentivi conseguente a un procedimento di verifica non costituisce esercizio di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990 se non deriva dalla rivalutazione di un precedente specifico esame dei presupposti, ma dall’accertamento successivo della loro insussistenza o mancata dimostrazione; in tal caso non trova applicazione la disciplina dell’annullamento d’ufficio.

Come è indicizzato