Parere n. 1657/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le ricorrenti avevano presentato al Comune di Polignano a Mare, il 2 marzo 2020, un progetto di piano di lottizzazione di iniziativa privata, successivamente integrato, senza ottenere una conclusione del procedimento nonostante solleciti e diffida. Avevano quindi chiesto alla Regione Puglia di esercitare il potere sostitutivo previsto dall’art. 22, comma 5, della legge n. 136/1999, anche in relazione all’art. 21 del d.P.R. n. 380/2001, mediante nomina di un commissario ad acta. La Regione, anziché nominare il commissario, aveva nuovamente sollecitato il Comune a fornire aggiornamenti. Le ricorrenti hanno impugnato tale nota deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 10-bis e 2 della legge n. 241/1990, degli artt. 21 e 22, comma 5, della legge n. 136/1999 e dell’art. 21 del d.P.R. n. 380/2001, nonché eccesso di potere per sviamento, erronea presupposizione, difetto di istruttoria, illogicità e difetto di motivazione. Hanno inoltre chiesto la sospensione cautelare dell’atto e l’accertamento dell’obbligo regionale di provvedere sulla richiesta di nomina del commissario ad acta.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso e ha escluso che la nota regionale impugnata avesse natura meramente interlocutoria. L’art. 22 della legge n. 136/1999 stabilisce che l’approvazione dei piani attuativi di iniziativa privata conformi alla normativa e agli strumenti urbanistici vigenti deve intervenire entro novanta giorni dalla presentazione dell’istanza completa; l’inutile decorso del termine legittima la richiesta di intervento sostitutivo e la nomina del commissario ad acta da parte del Presidente della Giunta regionale. Nel caso concreto il Comune era rimasto ingiustificatamente inerte per un periodo pluriennale, senza indicare carenze documentali o progettuali, e la carenza di personale non poteva giustificare l’inerzia. La Regione, a fronte della richiesta degli interessati, avrebbe dovuto esercitare il potere sostitutivo e nominare un commissario ad acta; il reiterato sollecito al Comune ha costituito un diniego sostanziale, ingiustificato e contrario ai principi di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa. Non sono state ritenute idonee giustificazioni né l’esigenza di evitare oneri finanziari al Comune né la volontà di non interferire con la discrezionalità comunale nella gestione del territorio, poiché tali ragioni vanificherebbero la funzione del potere sostitutivo previsto dalla legge. Il ricorso è stato tuttavia accolto nei limiti precisati in motivazione: l’intervento sostitutivo impone l’esame e l’istruttoria del piano, ma non la sua approvazione. L’approvazione dello strumento attuativo resta infatti espressione della discrezionalità dell’autorità competente, poiché tra piano regolatore generale e piano attuativo sussiste un rapporto di necessaria compatibilità, non di automatica coincidenza.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 22, commi 1 e 5, legge 30 aprile 1999, n. 136

  L’approvazione di piani attuativi di iniziativa privata, conformi alle norme ed agli strumenti urbanistici vigenti, deve intervenire entro il termine di novanta giorni a decorrere dalla data di presentazione dell’istanza corredata dagli elaborati previsti; l’infruttuosa decorrenza del termine costituisce presupposto per la richiesta di intervento sostitutivo e la nomina del commissario ad acta.

  Il decorso infruttuoso del termine di novanta giorni legittima il privato a chiedere l’intervento sostitutivo regionale; la Regione, su richiesta dell’interessato, deve nominare un commissario ad acta per l’esame e la definizione del procedimento.

• art. 21, legge 30 aprile 1999, n. 136

  L’approvazione degli strumenti urbanistici generali e delle relative varianti interviene entro il termine perentorio di dodici mesi dalla data del deposito, con la documentazione prescritta.

  La disposizione è richiamata quale espressione della necessità di concludere entro termini determinati i procedimenti urbanistici.

• art. 2, legge 7 agosto 1990, n. 241

  L’amministrazione ha l’obbligo di concludere con un provvedimento espresso il procedimento attivato su istanza di parte, indipendentemente dal contenuto favorevole o sfavorevole della decisione.

• art. 10-bis, legge 7 agosto 1990, n. 241

  La disposizione è stata invocata dalle ricorrenti tra i motivi di impugnazione, ma il parere non sviluppa una distinta valutazione sul suo specifico ambito applicativo.

• art. 21, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata quale base del potere sostitutivo urbanistico invocato dalle ricorrenti.

• art. 97 Costituzione

  Il mancato esercizio del potere sostitutivo, a fronte di un’inerzia comunale ingiustificata e protratta, è ritenuto contrario ai principi costituzionali di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Quando un piano attuativo di iniziativa privata conforme agli strumenti urbanistici vigenti non viene approvato entro il termine previsto dall’art. 22 della legge n. 136/1999, l’interessato è legittimato a chiedere l’intervento sostitutivo regionale e la nomina di un commissario ad acta.
• La Regione, ricevuta la richiesta di intervento sostitutivo a fronte dell’inerzia comunale, non può limitarsi a reiterare solleciti all’ente inadempiente, ma deve esercitare il potere sostitutivo mediante la nomina di un commissario ad acta.
• Le carenze di personale o le difficoltà organizzative dell’ente locale non giustificano il superamento dei termini procedimentali né l’omessa conclusione del procedimento urbanistico.
• L’intervento sostitutivo mediante commissario ad acta è finalizzato a garantire l’istruttoria e la conclusione del procedimento, ma non vincola l’autorità competente all’approvazione del piano attuativo.
• La conformità del piano attuativo allo strumento urbanistico generale non determina un automatismo approvativo: tra piano generale e strumento attuativo sussiste un rapporto di compatibilità, restando salva la discrezionalità dell’amministrazione circa l’opportunità dell’attuazione.

Come è indicizzato