Parere n. 1656/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza-ingiunzione con cui gli era stato richiesto il pagamento di circa 26.000 euro, oltre alle spese, per l’occupazione senza titolo di un alloggio ERP, deducendo: l’irragionevolezza e contraddittorietà della sanzione a seguito della successiva assegnazione dell’alloggio in sanatoria; l’ingiustizia manifesta in ragione della grave malattia degenerativa, dell’inabilità lavorativa e delle limitate risorse economiche; la nullità della notificazione della sanzione; la violazione dell’art. 644 c.p. per il ritardo dell’amministrazione nell’iscrizione a ruolo. L’amministrazione ha eccepito, tra l’altro, la tardività e l’infondatezza del ricorso, evidenziando che l’ordinanza era stata conosciuta e già contestata davanti al giudice ordinario, il quale aveva confermato la natura abusiva dell’occupazione e la legittimità della sanzione. La Sezione ha ritenuto preliminare e assorbente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, senza esaminare nel merito la tardività e i singoli motivi dedotti. La controversia riguarda una sanzione amministrativa pecuniaria punitiva, diretta a reprimere l’occupazione senza titolo mediante la previsione di uno svantaggio patrimoniale vincolato dalla legge. La posizione del destinatario è pertanto qualificabile come diritto soggettivo e la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Quest’ultimo può anche sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi presupposti dell’ordinanza e verificare se un successivo provvedimento amministrativo sia idoneo a incidere sull’illiceità della condotta sanzionata. È stata fatta salva la possibilità di riassumere la controversia davanti al giudice ordinario nei termini e secondo le modalità previste dall’art. 11, comma 2, c.p.a.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 15 l.r. Lazio n. 12/1999

  Costituisce la base normativa della sanzione amministrativa irrogata per l’occupazione senza titolo dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente, in caso di declinatoria della giurisdizione, la riassunzione della controversia davanti al giudice individuato come munito di giurisdizione, nei termini e con le modalità previste.

• art. 644 c.p.

  È stato invocato dal ricorrente in relazione al ritardo dell’amministrazione nell’iscrizione a ruolo, ma il motivo non è stato esaminato per il difetto di giurisdizione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Richiamato quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente e dei terzi citati.

• artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, insieme alla normativa nazionale sulla protezione dei dati personali, a tutela dei diritti e della dignità degli interessati.

• Cass., Sezioni unite, 23 giugno 2022, n. 20623

  Afferma la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie relative alle sanzioni amministrative pecuniarie e il suo potere di sindacato incidentale sugli atti amministrativi presupposti.

• Cass., Sezioni unite, 21 luglio 2025, n. 20324

  Distingue tra sanzioni amministrative punitive, devolute al giudice ordinario, e misure ripristinatorie o sanzioni in senso lato, rientranti nella giurisdizione amministrativa quando espressione di potere discrezionale di cura dell’interesse pubblico.

Massime di principio

• Le controversie aventi a oggetto sanzioni amministrative pecuniarie punitive, dirette a reprimere una condotta illecita mediante la previsione di uno svantaggio patrimoniale vincolato dalla legge, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché il destinatario è titolare del diritto soggettivo a non subire pagamenti non previsti dalla legge.
• La distinzione tra sanzioni punitive e misure ripristinatorie rileva ai fini del riparto di giurisdizione: le prime sono devolute al giudice ordinario, mentre le seconde appartengono al giudice amministrativo quando mirano a reintegrare l’interesse pubblico mediante l’esercizio di poteri amministrativi discrezionali.
• Nel giudizio relativo a una sanzione amministrativa pecuniaria, il giudice ordinario può sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi che costituiscono presupposto dell’ordinanza sanzionatoria, verificando anche se un provvedimento successivo abbia fatto venir meno l’illiceità della condotta.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione nel giudizio instaurato con ricorso straordinario non impedisce la riassunzione della controversia davanti al giudice ordinario, secondo i termini e le modalità stabiliti dall’art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato