Sentenza n. 1209/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società agricola ha impugnato il provvedimento con cui il Sindaco aveva sospeso ogni decisione sulla richiesta di coltivare i terreni di proprietà mediante colture destinate esclusivamente alla produzione di biomassa e non all’alimentazione umana o animale. I terreni erano interessati da vicende di contaminazione derivanti dallo spandimento di gessi di defecazione e da un procedimento di bonifica ai sensi del Titolo V della Parte Quarta del d.lgs. 152/2006. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, l’incompetenza del Sindaco, sostenendo che l’atto spettasse al dirigente e che mancassero i presupposti di contingibilità e urgenza. In secondo luogo, ha lamentato la violazione degli artt. 2, comma 7, e 10-bis della l. 241/1990, censurando la sospensione a tempo indeterminato del procedimento e l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto. In terzo luogo, ha dedotto la violazione degli artt. 240 e seguenti del d.lgs. 152/2006, del d.m. 46/2019 e dei principi sulla produzione di energia da fonti rinnovabili, nonché eccesso di potere per illogicità ed erronea motivazione, sostenendo che la contaminazione non impedisse in assoluto l’uso agricolo dei terreni e che la coltivazione di biomassa non destinata all’alimentazione non fosse incompatibile con le indagini ambientali. Il Comune ha eccepito la carenza di interesse, la natura meramente sollecitatoria o soprassessoria dell’istanza, la natura confermativa dell’atto, l’acquiescenza a precedenti provvedimenti e l’assenza di autonoma lesività.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. Ha ritenuto che il provvedimento impugnato fosse immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, poiché la sospensione non era collegata a un termine certo e rinviava l’esame dell’istanza all’esito di un procedimento di bonifica dalla durata non prevedibile, traducendosi sostanzialmente in un diniego a provvedere e in un arresto procedimentale sine die. L’istanza della società, anche se incidente su un precedente provvedimento inibitorio, era idonea a instaurare un procedimento autorizzatorio e a far sorgere l’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi, in ragione della posizione qualificata della proprietaria e dell’interesse legittimo pretensivo al proficuo utilizzo del fondo. Il primo motivo è stato respinto: poiché l’istanza incideva, in deroga, su una precedente ordinanza sindacale, l’atto doveva essere adottato dal Sindaco in applicazione della regola del contrarius actus, non dal dirigente. Il secondo motivo è stato accolto. Il provvedimento, pur formalmente qualificato come sospensione, aveva sostanza sfavorevole e impeditiva dell’attività richiesta; pertanto, prima della sua adozione, il Comune avrebbe dovuto comunicare i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990. L’omissione non era meramente formale, perché aveva impedito alla società di fornire elementi sulle modalità concrete della coltivazione e sulla sua compatibilità con le indagini ambientali. Il TAR ha inoltre rilevato che la motivazione comunale era generica e apodittica: non era stata svolta un’istruttoria concreta sulla possibilità che la coltivazione di biomassa interferisse con la caratterizzazione dei terreni. La presenza di discrezionalità tecnica e amministrativa rendeva particolarmente necessario il contraddittorio procedimentale e una specifica ponderazione tra tutela ambientale, produzione agricola e utilizzazione della proprietà. Il terzo motivo è stato dichiarato assorbito. Il provvedimento è stato annullato, con obbligo per il Comune di riattivare e concludere il procedimento entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza, previa comunicazione dei motivi ostativi e nel rispetto del contraddittorio. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000

  Richiamati in relazione alla precedente ordinanza sindacale inibitoria e alla competenza del Sindaco.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La competenza dirigenziale è stata ritenuta non applicabile all’atto impugnato, trattandosi di provvedimento di secondo grado incidente su una precedente ordinanza sindacale; opera la regola del contrarius actus.

• art. 2 l. 241/1990

  L’obbligo di provvedere può derivare non solo da una specifica previsione legislativa, ma anche da principi generali, dalla peculiarità della fattispecie e dall’esigenza di consentire la tutela giurisdizionale; nel caso concreto l’istanza della proprietaria era idonea a instaurare un procedimento autorizzatorio.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  La sospensione del procedimento non può tradursi in un rinvio sine die dell’esame dell’istanza; il provvedimento è stato annullato anche per la violazione della disciplina sulla sospensione procedimentale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto era necessario perché la sospensione aveva sostanza di diniego e incideva negativamente su un procedimento avviato a istanza di parte; l’omissione ha leso concretamente la partecipazione della ricorrente.

• artt. 240 e seguenti d.lgs. 152/2006

  Richiamati nell’ambito del procedimento di bonifica e delle valutazioni di compatibilità ambientale; le relative censure non sono state esaminate autonomamente perché assorbite.

• art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Richiamato per la comunicazione di intervento volontario della proprietaria quale soggetto non responsabile dell’inquinamento.

• art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Richiamato con riferimento al procedimento provinciale diretto all’individuazione del responsabile dell’inquinamento e all’adozione della diffida con ordinanza.

• d.m. 1 marzo 2019, n. 46

  Richiamato quale disciplina tecnica applicabile alla bonifica dei siti contaminati; le censure relative alla sua violazione sono rimaste assorbite.

Massime di principio

• Un provvedimento formalmente qualificato come sospensione è immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile quando rinvia l’esame di un’istanza a un evento futuro privo di tempistica certa, lasciando indeterminati sia l’an sia il quando della decisione e traducendosi sostanzialmente in un diniego a provvedere.
• Quando un’istanza privata mira a modificare o derogare a un precedente provvedimento amministrativo adottato da un determinato organo, la competenza sul nuovo atto di secondo grado spetta, secondo la regola del contrarius actus, allo stesso organo che ha adottato l’atto originario.
• L’obbligo di provvedere può sussistere anche in assenza di una puntuale previsione legislativa quando lo impongano i principi generali, la peculiarità della fattispecie, i rapporti tra amministrazione e amministrato e la posizione qualificata del richiedente.
• Il preavviso di rigetto deve essere comunicato anche quando l’amministrazione qualifica formalmente il proprio atto come sospensione, se l’effetto sostanziale è quello di impedire l’attività richiesta e di definire negativamente, sia pure non espressamente, un procedimento avviato a istanza di parte.
• In presenza di valutazioni tecniche ambientali e di un bilanciamento tra interessi pubblici e privati, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria concreta sulle modalità dell’attività proposta e sulla sua effettiva interferenza con le indagini ambientali; non è sufficiente una motivazione generica e apodittica fondata su una mera astratta possibilità di alterazione dello stato dei luoghi.

Come è indicizzato