Sentenza n. 1032/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti comunali sostenendo che l’area, di proprietà comunale, fosse da decenni destinata alla movimentazione e allo stoccaggio di inerti e al confezionamento di calcestruzzo. Ha dedotto la violazione dell’art. 7 l. 241/1990, poiché la diffida sarebbe stata adottata contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, rendendo apparente la partecipazione; la violazione dell’art. 1346 c.c. per indeterminatezza degli ordini di rimozione e ripristino; eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, contraddittorietà, manifesta ingiustizia, illogicità, irragionevolezza e sproporzione; violazione del legittimo affidamento derivante dalla protratta tolleranza dell’attività e dalle interlocuzioni con il Comune; carenza di legittimazione passiva, avendo acquistato soltanto le attrezzature industriali e non gli immobili; nonché contraddittorietà tra le interlocuzioni finalizzate alla regolarizzazione o alla concessione dell’area e l’adozione degli atti repressivi. Con i primi motivi aggiunti ha dedotto la violazione degli artt. 23 Cost. e 3 l. 241/1990, per mancata individuazione del titolo normativo del potere esercitato e per insufficiente motivazione, oltre all’indeterminatezza dell’ordine, al difetto di istruttoria, allo sviamento, alla violazione della partecipazione, della proporzionalità e dell’affidamento. Con i secondi motivi aggiunti ha contestato la richiesta di presentazione di una CILA e di una relazione tecnica per attività consistenti, secondo la società, nel mero svuotamento di silos e vasche, deducendo la violazione degli artt. 1, 6 e 6-bis d.P.R. 380/2001 e dell’art. 97 Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti. Ha ritenuto insussistente la violazione dell’art. 7 l. 241/1990, poiché la diffida indicava espressamente di valere anche quale comunicazione di avvio del procedimento; inoltre, la ricorrente non aveva dimostrato quale concreta utilità difensiva sarebbe stata compromessa né superato la prova di resistenza. Ha escluso l’indeterminatezza degli ordini, ritenendo sufficientemente individuati l’area, gli interventi di rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi; le eventuali specificazioni tecniche riguardano la fase esecutiva. Ha ritenuto adeguata l’istruttoria comunale, svolta mediante sopralluoghi e acquisizione di segnalazioni, e non manifestamente illogiche o irragionevoli le valutazioni tecnico-discrezionali relative al degrado e al potenziale rischio per sicurezza e ambiente. Non è stato provato lo sviamento, né la contraddittorietà dell’azione amministrativa, inserita in un unico contesto di verifica e ripristino della legalità. Quanto all’ordinanza, il giudice ha affermato che il potere di vigilanza e repressione urbanistico-edilizia e di tutela del territorio può essere individuato dalla complessiva lettura dell’atto, senza necessità di una qualificazione nominalistica nel preambolo, purché siano chiari presupposti, finalità e contenuto dispositivo. Ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., essendo il potere fondato sulla normativa settoriale. Ha ritenuto sussistente la legittimazione passiva della società sulla base della sua attuale detenzione e utilizzazione dell’area e delle strutture, indipendentemente dalla titolarità dominicale. Il protrarsi della situazione di fatto e le interlocuzioni informali con il Comune non hanno consolidato un affidamento tutelabile contrario alla disciplina urbanistico-edilizia. Infine, la richiesta di CILA e relazione tecnica è stata ritenuta legittima quale esercizio del potere di verifica preventiva della corretta qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento, proporzionata al contesto complessivo dell’area e alla presenza di impianti e strutture industriali. La società è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.500,00 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  comunicazione di avvio del procedimento

  La garanzia partecipativa può risultare assolta mediante un unico atto che cumuli la funzione di diffida e quella di comunicazione di avvio, purché il privato non dimostri una concreta utilità difensiva pregiudicata.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è sufficiente quando, dalla lettura complessiva dell’atto, risultano comprensibili i presupposti fattuali, le finalità perseguite e il contenuto dispositivo, anche senza una qualificazione nominalistica del potere esercitato.

• art. 23 Cost.

  Non sussiste violazione della riserva di legge quando l’ordine di rimozione e ripristino trova fondamento nella normativa settoriale che attribuisce all’amministrazione poteri di vigilanza e repressione urbanistico-edilizia e di tutela del territorio.

• artt. 1, 6 e 6-bis d.P.R. 380/2001

  La richiesta di CILA e di relazione tecnica può essere legittimamente utilizzata per acquisire elementi conoscitivi necessari alla preventiva qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento, se proporzionata al contesto concreto.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese seguono la soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  La parte soccombente deve rifondere le spese di giudizio, liquidate dal giudice.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento può essere validamente incorporata in un atto contestualmente recante una diffida o un ordine, quando l’atto rende conoscibili al destinatario l’oggetto, i presupposti e lo sviluppo del procedimento; il ricorrente deve inoltre dimostrare quale concreta utilità avrebbe avuto una diversa scansione partecipativa e in che modo essa avrebbe potuto incidere sull’esito.
• Un ordine amministrativo di rimozione e ripristino è sufficientemente determinato quando identifica l’area interessata, le strutture o i manufatti coinvolti e il risultato imposto; la necessità di ulteriori specificazioni tecniche nell’esecuzione non determina, di per sé, l’invalidità dell’atto.
• La motivazione di un provvedimento repressivo può essere desunta dalla lettura complessiva dell’atto e non richiede l’indicazione di una qualificazione nominalistica del potere, purché siano chiaramente individuabili il fondamento normativo, i presupposti fattuali, la finalità pubblica e il contenuto della misura.
• Ai fini dell’ordine di ripristino, la legittimazione passiva può derivare dalla situazione di detenzione o utilizzazione attuale dell’area e delle strutture, senza dipendere esclusivamente dalla titolarità dominicale dei beni.
• Il protrarsi nel tempo di una situazione di fatto tollerata dall’amministrazione o lo svolgimento di interlocuzioni informali non consolidano un legittimo affidamento alla conservazione di una situazione contrastante con la disciplina urbanistico-edilizia e con i poteri repressivi dell’amministrazione.
• La richiesta di presentazione di una CILA e di una relazione tecnica è legittima quando costituisce uno strumento proporzionato di verifica preventiva della corretta qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento, valutato nel contesto complessivo dell’area e delle strutture esistenti.

Come è indicizzato