Sentenza n. 7279/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente in primo grado, già dirigente del Servizio I della Direzione generale Musei dal novembre 2021 al maggio 2024, aveva presentato al Ministero della Cultura istanze l’8 febbraio 2024 e il 5 agosto 2025 per sollecitare l’avvio di un procedimento disciplinare nei confronti del Direttore generale Musei, sulla base di una verifica ispettiva interna svolta nel 2023. Sosteneva che le proprie segnalazioni di irregolarità avessero determinato ritorsioni, tra cui valutazioni negative della performance, un procedimento disciplinare poi archiviato e la revoca anticipata dell’incarico; richiamava inoltre rilievi ispettivi e valutazioni dell’ANAC. Il TAR aveva dichiarato inammissibile l’azione per difetto di una posizione qualificata che consentisse di pretendere l’avvio di un procedimento disciplinare a carico di un altro dipendente, e aveva ritenuto devolute al giudice ordinario le controversie risarcitorie riconducibili al rapporto di lavoro pubblico privatizzato. In appello, il dirigente ha contestato che l’azione ex art. 31 c.p.a. richieda un interesse legittimo pretensivo volto a conseguire un provvedimento ampliativo, sostenendo che fosse sufficiente l’interesse all’accertamento dell’obbligo di provvedere e che la sua posizione di segnalante, il coinvolgimento nella vicenda ispettiva e i pregiudizi subiti integrassero un interesse differenziato. Ha dedotto che l’obbligo ministeriale derivasse dall’art. 2 l. 241/1990 e dai principi di buon andamento e imparzialità, dalla normativa anticorruzione e dalle disposizioni sul pubblico impiego; ha inoltre lamentato il rischio di una zona franca di tutela e disparità di trattamento. Con un secondo motivo ha contestato la declinatoria di giurisdizione sulla domanda risarcitoria, sostenendo che il danno derivasse anche dall’inerzia sulle istanze e dall’omessa attivazione di iniziative correttive, e ha richiamato presunte irregolarità nei controlli sugli atti relativi alla revoca dell’incarico. Con il terzo motivo ha censurato la statuizione sulle spese, anche in relazione allo stralcio di una memoria ministeriale tardiva.

La decisione

L’appello è stato integralmente rigettato. Il primo motivo è infondato: l’azione contro il silenzio richiede una posizione soggettiva differenziata e qualificata, correlata a un obbligo di provvedere su un’istanza idonea a incidere sulla sfera giuridica del richiedente; non consente un controllo oggettivo e generalizzato sulla legalità amministrativa. La qualità di segnalante e il coinvolgimento nella verifica ispettiva attribuiscono soltanto un interesse di fatto, non una pretesa azionabile all’avvio o alla conclusione di un procedimento disciplinare contro terzi. L’esercizio dell’azione disciplinare comporta valutazioni riservate agli organi competenti e nessuna delle norme invocate attribuisce al segnalante il potere di imporne l’attivazione. Le vicende di performance, revoca dell’incarico, procedimenti disciplinari e collocamento in disponibilità attengono al rapporto di lavoro privatizzato e non qualificano l’interesse all’esercizio del potere disciplinare verso altri dipendenti; inoltre, le valutazioni cautelari del giudice ordinario avevano escluso la natura ritorsiva delle determinazioni e ricondotto la cessazione anticipata dell’incarico a esigenze organizzative. Non sussiste una zona franca, poiché l’ordinamento prevede strumenti di controllo e responsabilità senza attribuire a ogni segnalante la legittimazione a imporre l’azione disciplinare. Il secondo motivo è infondato: i danni allegati derivano in via immediata dalle vicende del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato e ricadono nella giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 63 d.lgs. 165/2001. In ogni caso, non è configurabile un danno autonomo da silenzio o ritardo in assenza sia di una posizione sostanziale tutelata sia dell’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi. Le irregolarità nei controlli sugli atti organizzativi non incidono sull’oggetto dell’azione contro il silenzio né radicano la giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria. È stato respinto anche il motivo sulle spese: lo stralcio della memoria ministeriale tardiva non ha inciso sulla regolazione, fondata correttamente sulla soccombenza. Confermata la sentenza del TAR; l’appellante è stato condannato a rifondere al Ministero le spese del grado, liquidate in € 3.000 oltre accessori di legge; nulla per la parte non costituita.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Correttamente il T.a.r. ha rilevato il difetto di legittimazione e di interesse ad agire dell’odierno appellante, poiché l’azione avverso il silenzio prevista dall’art. 31 c.p.a. presuppone la titolarità di una posizione giuridica soggettiva differenziata e qualificata, correlata all’esistenza di un obbligo dell’amministrazione di provvedere su un’istanza idonea a incidere sulla sfera giuridica del richiedente.

  L’azione contro il silenzio è esperibile soltanto da chi sia titolare di una posizione giuridica differenziata e qualificata, collegata a un obbligo di provvedere su un’istanza capace di incidere sulla sua sfera giuridica.

• art. 2 l. 241/1990

  ai sensi degli artt. 2 e 3, l. 7 agosto 1990, n. 241 la Pubblica amministrazione, quando ha un obbligo di provvedere, deve pronunciarsi sulla istanza del richiedente, ma detto obbligo sussiste quando vi sia una specifica disposizione di legge ovvero quando l’Amministrazione titolare del bene abbia fatto sorgere una aspettativa qualificata, prospettando con atti formali che potrebbe prendere in considerazione una istanza dell’interessato

  L’obbligo di provvedere sussiste in presenza di una disposizione specifica oppure quando atti formali dell’amministrazione abbiano generato un’aspettativa qualificata che l’istanza venga presa in considerazione; non deriva dal mero deposito di una sollecitazione.

• art. 117 c.p.a.

  non sussiste alcun obbligo per l’Amministrazione di pronunciarsi su un’istanza volta a ottenere un provvedimento in via di autotutela, non essendo coercibile dall’esterno l’attivazione del procedimento di riesame della legittimità dell’atto amministrativo mediante l’istituto del silenzio-rifiuto e lo strumento di tutela offerto ex art. 117 c.p.a.

  Il rito contro il silenzio non può essere utilizzato per rendere coercibile l’attivazione del riesame in autotutela, che resta rimessa alla discrezionalità amministrativa.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  il riesame di legittimità di un provvedimento amministrativo ai fini del suo annullamento in via di autotutela implica l’esercizio di una potestà discrezionale rimessa alla più ampia valutazione di merito dell’Amministrazione, circa la sussistenza delle “ragioni di interesse pubblico” richieste dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio richiede una valutazione discrezionale dell’amministrazione sulla sussistenza delle ragioni di interesse pubblico; il privato non può imporre tale riesame tramite un’azione contro il silenzio.

• art. 1 l. 241/1990

  rientra nell’incoercibile discrezionalità amministrativa la scelta di ritornare su affari già definiti internamente, come una ispezione ministeriale, sia perché, in una prospettiva logico-sistematica, militano in senso contrario evidenti ragioni di necessaria salvaguardia dei principi di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, stabiliti dalla legge (art. 1, legge n. 241 del 1990) come principi generali dell’azione amministrativa

  La scelta di riaprire affari già definiti internamente è rimessa alla discrezionalità amministrativa, da esercitare anche nel rispetto dei principi di efficacia ed economicità.

• art. 24 Cost.

  una ragione di doverosa salvaguardia delle energie processuali, risorsa strutturalmente scarsa che, proprio perché deve essere garantita a “tutti” (art. 24 Cost.), non può evidentemente essere dilapidata su fronti non immediatamente connessi con le esigenze di attuale difesa di una concreta situazione giuridica soggettiva di carattere sostanziale

  La tutela giurisdizionale e le risorse processuali sono destinate alla difesa attuale di situazioni giuridiche sostanziali concrete, non a iniziative dirette a un controllo generalizzato.

• art. 97 Cost.

  militano in senso contrario evidenti ragioni di necessaria salvaguardia dei principi di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, stabiliti dalla legge (art. 1, legge n. 241 del 1990) come principi generali dell’azione amministrativa e, a ben vedere, necessari ed ineludibili precipitati tecnici del supremo principio costituzionale di buon andamento dell’Amministrazione (art. 97 Cost.).

  Il buon andamento sorregge, insieme ai principi di efficacia ed economicità, la discrezionalità dell’amministrazione nel decidere se tornare su affari già definiti.

• art. 63 d.lgs. 165/2001

  Si tratta di pretese che trovano la loro causa immediata e diretta in vicende inerenti al rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato e che, ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

  Le pretese risarcitorie che trovano causa immediata e diretta in vicende del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato appartengono alla giurisdizione ordinaria del giudice del lavoro.

Massime di principio

• L’azione contro il silenzio presuppone una posizione giuridica soggettiva differenziata e qualificata, correlata a un obbligo giuridico dell’amministrazione di pronunciarsi su un’istanza idonea a incidere sulla sfera del richiedente; non è uno strumento di controllo oggettivo e generalizzato sulla legalità dell’azione amministrativa.
• La segnalazione di fatti potenzialmente rilevanti sul piano disciplinare e il coinvolgimento del segnalante nei fatti non attribuiscono, di per sé, una pretesa giuridicamente azionabile all’avvio o alla conclusione di un procedimento disciplinare nei confronti di terzi; la decisione sull’esercizio del potere disciplinare resta affidata agli organi competenti.
• Il ricorso contro il silenzio non può essere impiegato per imporre l’esercizio di poteri di autotutela o di riesame di affari già definiti, quando manca uno specifico obbligo giuridico di provvedere: tali scelte restano nell’ambito della discrezionalità amministrativa.
• Per configurare un danno risarcibile da silenzio o da ritardo occorrono sia una posizione giuridica sostanziale tutelata sia un obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi; in loro assenza, l’inerzia non integra un illecito autonomamente risarcibile.
• Le pretese risarcitorie fondate direttamente su revoca dell’incarico, valutazioni della performance e altre vicende del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato appartengono alla giurisdizione ordinaria del giudice del lavoro.

Come è indicizzato