Sentenza n. 1754/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato dapprima la delibera ART n. 132/2024 e poi, con motivi aggiunti, la delibera n. 211/2025. Nel ricorso introduttivo ha contestato le misure sugli obblighi di trasparenza e informazione agli utenti, sulle modalità di comunicazione, sui reclami e sul rinvio della disciplina dei rimborsi, deducendo violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, dell’art. 9 della legge n. 193/2024, nonché illogicità, irragionevolezza, indeterminatezza, difetto di istruttoria e impossibilità materiale di attuare le prescrizioni nei termini stabiliti. Ha sostenuto che le misure imponessero investimenti non compatibili con la concessione, senza previo aggiornamento della convenzione e del piano economico-finanziario, e obblighi dipendenti dall’attività di soggetti terzi. Ha inoltre contestato la nozione di viaggio programmato, il termine di trenta giorni per rispondere ai reclami e la natura meramente programmatica della prima disciplina sul rimborso. Con i motivi aggiunti ha dedotto, in relazione alla delibera n. 211/2025, difetto di istruttoria nella stima dell’impatto economico, carenza di base legale per la previsione dei rimborsi, violazione della riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte, eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà e carenza di istruttoria quanto all’automatismo del rimborso in presenza di cantieri o traffico bloccato, alla responsabilità per eventi dipendenti da terzi, al cumulo con altri meccanismi di penalità, alla metodologia di calcolo, alle soglie di ritardo, ai termini di corresponsione e alle date di applicazione delle misure alle concessioni in essere.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese per la novità e complessità delle questioni. In via preliminare ha escluso la riunione con altri giudizi analoghi, ritenendo che le controversie presentassero differenze legate alle caratteristiche delle singole concessionarie e che la complessità delle questioni rendesse preferibile la trattazione separata. Il Collegio ha riconosciuto all’ART un’elevata discrezionalità tecnica nella regolazione del settore autostradale e ha affermato che il sindacato giudiziale può verificare la plausibilità tecnica, la ragionevolezza e la proporzionalità delle scelte, senza sostituire la valutazione del giudice a quella dell’autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili ma non irrazionali. Ha attribuito particolare rilievo alla consultazione, al contraddittorio e all’istruttoria svolta dall’ART, ritenendoli idonei a integrare e a contestualizzare l’obbligo motivazionale. Le censure relative alle misure informative sono state respinte perché la concessionaria non aveva dimostrato l’impossibilità concreta di attuarle né costi tali da compromettere l’equilibrio concessorio. Le misure non imponevano necessariamente sistemi proprietari di rilevazione, consentendo l’utilizzo di provider esterni, dati di pedaggio e metodologie di stima. La riconoscibilità tariffaria dei costi non comportava un’immediata revisione della convenzione o del PEF, trattandosi di costi fisiologicamente assorbibili nel rischio d’impresa e recuperabili secondo l’ordinaria periodicità tariffaria. La misura sulle informazioni disponibili dopo il viaggio era inoltre limitata ai dati già disponibili, in applicazione del principio ad impossibilia nemo tenetur. Sono state respinte anche le censure sugli obblighi dipendenti da terzi: le misure richiedevano la comunicazione di dati storici già disponibili o agevolmente acquisibili, la raccolta di informazioni presso i gestori delle aree di servizio e la trasmissione tempestiva delle informazioni sugli eventi perturbativi una volta che esse fossero divenute disponibili. Le doglianze sulla misura relativa ai reclami sono state dichiarate inammissibili per carenza originaria di interesse, perché fondate su una lettura non conforme al testo delle disposizioni e dei chiarimenti forniti dall’ART: l’utente che non abbia utilizzato l’autostrada non può ottenere rimborsi o indennizzi, mentre la risposta entro trenta giorni può consistere anche in una risposta motivata interlocutoria sugli accertamenti ancora necessari. La censura contro la prima previsione del rimborso è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, poiché la misura aveva natura programmatica e la disciplina concreta era stata adottata solo con la successiva delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria economica dell’ART, fondata sulla raccolta di dati presso le concessionarie, su consultazioni successive e su una stima dell’impatto di 96 milioni di euro, mitigata dal meccanismo di recupero tariffario progressivo previsto per le concessioni vigenti. Ha ritenuto legittima la previsione del rimborso, qualificandolo non come risarcimento né come indennizzo, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale e restituzione di una parte del corrispettivo quando l’utente non abbia conseguito l’utilità normalmente attesa dal servizio. L’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 costituisce base legale sufficiente, poiché consente all’ART di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti, anche se non risarcitori. Il rimborso non è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta soggetta alla riserva di legge dell’art. 23 Cost., trattandosi della restituzione di parte di un corrispettivo già versato nell’ambito della regolazione tariffaria. La legittimità del rimborso non dipendeva dalla colpa del concessionario, dall’inadempimento o dalla prova di un danno individuale, rilevando oggettivamente la minore utilità del servizio. La presenza di cantieri non doveva essere distinta in base alla loro necessità o alla conformità agli obblighi manutentivi, poiché il rimborso mirava a riequilibrare il rapporto tariffario e a incentivare una gestione efficiente dei lavori. Anche il rimborso per traffico bloccato è stato ritenuto legittimo, in quanto graduato in funzione della durata del blocco e collegato ai poteri del concessionario di limitare o chiudere l’accesso all’autostrada e gestire le situazioni di emergenza. È stata esclusa la duplicazione con il meccanismo generale bonus/malus, poiché quest’ultimo misura la qualità media del servizio e incide sulla componente tariffaria di gestione, mentre il rimborso compensa il disagio concretamente riferibile al singolo utente. La metodologia di calcolo, comprensiva della segnalazione di preavviso del cantiere, della velocità a flusso libero e del tempo medio effettivo, è stata ritenuta ragionevole e proporzionata; le soglie di ritardo appartengono alla discrezionalità tecnica dell’Autorità. Infine, sono stati ritenuti ragionevoli i termini di applicazione e di corresponsione dei rimborsi, anche per le concessioni vigenti, perché accompagnati da termini differenziati, da una progressiva sterilizzazione degli oneri e da meccanismi di recupero tariffario.

Norme richiamate

• art. 37 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: [...] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  La disposizione costituisce base legale sufficiente per consentire all’ART di definire diritti minimi degli utenti anche di natura non risarcitoria, tra cui il rimborso tariffario quale strumento di riequilibrio del sinallagma.

• art. 43 d.l. n. 201/2011

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti del potere regolatorio e ai tempi di attuazione; il TAR ha escluso che la disciplina impugnata violasse tali limiti.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  La previsione del rimborso non integra una prestazione patrimoniale imposta, poiché consiste nella restituzione di parte del corrispettivo già versato dall’utente nell’ambito del riequilibrio tariffario.

• art. 14 d.lgs. n. 285/1992

  Gli obblighi di manutenzione del concessionario non escludono la legittimità del rimborso, poiché quest’ultimo prescinde dalla colpa e dalla violazione degli obblighi manutentivi e considera la minore utilità concretamente ricevuta dall’utente.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari [...] con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali

  Richiamato insieme all’art. 6 per affermare i poteri di regolazione della circolazione e di gestione delle situazioni di traffico bloccato.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente. In caso di urgenza, i relativi provvedimenti possono essere adottati anche senza la preventiva comunicazione al concedente, che può revocare gli stessi

  Il concessionario dispone di poteri di chiusura o limitazione dell’accesso all’infrastruttura, rilevanti per prevenire o gestire situazioni di traffico bloccato.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità negli spostamenti patrimoniali, posto a fondamento della qualificazione del rimborso come restituzione volta a riequilibrare il rapporto.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati per assimilare il rimborso alla restituzione di somme corrisposte senza corrispondenza con l’utilità concretamente conseguita, senza configurare un risarcimento del danno.

• regolamento (UE) n. 886/2013

  Richiamato per evidenziare che obblighi di raccolta, interoperabilità e diffusione di informazioni su eventi e condizioni della circolazione gravavano già da tempo sui gestori della rete stradale.

• regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina unionale sui servizi di informazione sul traffico in tempo reale e sull’interoperabilità dei dati.

• d.m. 10 luglio 2002

  Richiamato per ritenere ragionevole il computo della lunghezza del cantiere a partire dalla segnalazione di preavviso, normalmente collocata a 750 o 1000 metri secondo il numero di corsie.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente nell’esercizio di elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità, la coerenza tecnica, la ragionevolezza e la proporzionalità della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità quando la misura rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili ma non irrazionali. La parte che contesta la regolazione deve dimostrare l’irragionevolezza della scelta e prospettare un’alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione, la consultazione degli stakeholder, il contraddittorio e l’ampia istruttoria assumono rilievo particolarmente intenso e possono integrare il contenuto della motivazione del provvedimento finale; il sindacato deve quindi esaminare anche il materiale istruttorio e le osservazioni acquisite nel procedimento.
• L’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 consente all’autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria; rientra pertanto nel potere regolatorio la previsione di un rimborso tariffario volto a riequilibrare il rapporto tra corrispettivo pagato e utilità concretamente conseguita.
• Il rimborso tariffario riconosciuto agli utenti autostradali in presenza di cantieri o traffico bloccato non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso, quando prescinde da colpa, illiceità della condotta e prova di un danno individuale e consiste nella restituzione di una parte del corrispettivo in ragione della minore utilità del servizio. La sua applicazione può quindi dipendere da presupposti oggettivi, quali la presenza di cantieri, la durata del blocco o lo scostamento dei tempi di percorrenza.
• La previsione regolatoria di rimborsi tariffari non integra una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. quando il rimborso rappresenta una restituzione di parte del corrispettivo già pagato e si colloca nell’ambito della regolazione tariffaria e del riequilibrio del sinallagma del servizio.
• L’efficacia delle misure regolatorie poste a tutela degli utenti non può essere subordinata all’accordo successivo tra concedente e concessionario o a tempi incerti di adeguamento della convenzione; per le concessioni vigenti l’autorità può fissare date uniformi di applicazione, prevedendo contestualmente meccanismi progressivi di recupero tariffario e salvaguardie dell’equilibrio economico-finanziario.

Come è indicizzato